REPÚBLICA PORTUGUESA


PROGRAMA DE
ESTABILIDADE E CRESCIMENTO
2005-2009


Junho de 2005 


Programa de Estabilidade e Crescimento 2005 – 2009 

Este Programa de Estabilidade e Crescimento para o período de 2005 a 2009 foi 
apresentado à Comissão Europeia pelo Governo português no quadro da supervisão 
multilateral das posições orçamentais e da coordenação de políticas económicas na União 
Europeia. O Programa foi aprovado em Conselho de Ministros no dia 2 de Junho de 2005, 
após o que foi discutido na Assembleia da República em 9 de Junho de 2005. A 
apresentação tardia do Programa, face ao calendário habitual (Dezembro), deveu-se à 
realização em Fevereiro de 2005 de eleições legislativas antecipadas, pelo que não 
existiram condições políticas para a apresentação duma actualização completa no final de 
2004. 


Programa de Estabilidade e Crescimento 2005 – 2009 

ÍNDICE 

Página: 

1. Sumário e principais objectivos …………………………………………… 3 

2. Enquadramento macroeconómico e orçamental ………………………... 13 

2.1. A economia portuguesa em 2004 ………………………………. 13 

2.2. As finanças públicas em 2004 …………………………………... 21 

2.3. As finanças públicas em 2005 sem medidas adicionais: 
a Comissão Constâncio ………………………………………….. 25 

3. Uma estratégia de consolidação orçamental para a legislatura ……….. 30 

3.1. A crise orçamental portuguesa ………………………………….. 30 

3.2. Linhas de força da estratégia ……………………………………. 32 

3.3. As principais medidas e reformas ………………………………. 34 

4. Projecções macroeconómicas e objectivos orçamentais ………………. 50 

4.1. Cenário base: hipóteses …………………………………………. 50 

4.2. Cenário base: projecções macroeconómicas ………………….. 51 

4.3. Cenário base: projecções das contas públicas ………………… 56 

4.4. Sensibilidade a hipóteses mais desfavoráveis ………………… 60 

4.5. Comparação com o Programa de Dezembro de 2003 ……….. 62 

5. Sustentabilidade de longo prazo das finanças públicas……………… … 63 

Anexo: Quadros estatísticos ………………………………………………….. 64 


Programa de Estabilidade e Crescimento 2005 – 2009 

1. Sumário e principais objectivos 
Com o presente Programa de Estabilidade e Crescimento o Governo Português 
adopta uma estratégia de desenvolvimento económico e de consolidação das contas 
públicas para o período 2005 a 2009, que inclui medidas e reformas destinadas a enfrentar 
a actual situação orçamental portuguesa, que é muito preocupante, e a criar as condições 
para um crescimento económico sustentado. 

Conforme referido no Relatório de 23 de Maio da comissão independente presidida 
pelo Governador do Banco de Portugal (adiante designada por “Comissão Constâncio”), na 
ausência de medidas adicionais, a tendência estrutural de crescimento da despesa social, 
as decisões tomadas no decurso da execução orçamental de 2004 e as insuficiências de 
orçamentação no Orçamento de Estado para 2005 levariam previsivelmente o défice 
público a atingir 6.8% do PIB no final deste ano. 

Em paralelo, o rácio da dívida pública, depois do mínimo de cerca de 53% do PIB 
observado em 2000, tem vindo a crescer acentuadamente desde então. Em 2003, 
ultrapassou mesmo o valor de referência de 60% do PIB, para atingir cerca de 62% no final 
de 2004. A referida Comissão Constâncio aponta para um valor próximo de 67% no final de 
2005. 

As medidas de combate ao défice adoptadas em Portugal entre 2002 e 2004 visaram 
a contenção da despesa corrente primária (sobretudo congelamento das tabelas salariais 
da função pública e cortes horizontais no consumo intermédio da administração central) e o 
aumento de receita fiscal (nomeadamente, aumento do IVA de 17 para 19%). Se é verdade 
que, quanto a 2002, os valores disponíveis para a variação do indicador de saldo primário 
subjacente (entendido como o saldo primário ajustado do ciclo1, excluindo medidas 
temporárias e vendas de activos) apontam para uma ligeira consolidação (0.5% do PIB), já 
em 2003 e 2004 se assistiu ao forte crescimento da despesa, designadamente em áreas 
como a segurança social e a saúde. Acresce que as medidas de contenção, de carácter 
essencialmente suspensivo, não foram complementadas por reformas estruturais que 
assegurassem uma contenção sustentada da despesa pública e atacassem as causas do 
seu crescimento. Por outro lado, do lado da receita, as medidas adoptadas não tiveram os 
efeitos esperados pelo Governo de então, em resultado da recessão económica que se 

Utilizando o método dos serviços da Comissão Europeia 


Programa de Estabilidade e Crescimento 2005 – 2009 

verificou. Assim, nos dois últimos anos, o défice público português, embora formalmente 
inferior ao limite de 3% do PIB, situou-se, de facto, claramente acima de 5% do PIB, quando 
se abstrai do efeito dos elevados montantes de receitas extraordinárias. Por outro lado, o 
Orçamento de Estado para 2005 emitiu sinais contraditórios quanto ao rumo da política 
orçamental e ficou longe de traduzir a verdadeira dimensão da despesa e do próprio défice, 
em resultado de diversas situações de sub-orçamentação e da previsão de avultadas 
receitas extraordinárias, aliás todas elas inviáveis ou inexistentes. 

O fraco crescimento da economia portuguesa nos últimos anos tem contribuído, 
obviamente, para o agravamento da situação orçamental. No período 2002-2005, a taxa de 
crescimento média anual do PIB não deverá ultrapassar 0.3% (cerca de menos 1 ponto 
percentual do que no conjunto da área do euro). 

Face a esta situação orçamental -e à associada dinâmica muito desfavorável da 
dívida pública -o Governo Português afirma neste Programa a sua determinação em 
prosseguir uma estratégia coerente de consolidação orçamental, adoptando medidas de 
carácter estrutural para conter a expansão da despesa pública corrente primária. Dada a 
dimensão do défice e a debilidade da situação económica e social em Portugal, que se 
arrasta há já vários anos, a estratégia de consolidação orçamental do Governo será 
prosseguida de modo gradual, embora muito firme e exigente, ao longo dos próximos anos, 
sem perder de vista os objectivos essenciais do crescimento económico e da criação de 
emprego. 

Como já tinha sido anunciado no Programa do Governo, apreciado na Assembleia da 
República em 22 de Março de 2005, a consolidação orçamental será prosseguida sem 
recurso a expedientes contabilísticos, que frequentemente melhoram artificialmente o saldo 
das contas públicas num determinado ano e prejudicam os exercícios orçamentais futuros. 
Assim, o Governo está empenhado em aumentar a transparência das contas públicas, bem 
como do próprio processo orçamental, considerando que essa transparência é um factor 
importante não apenas para a credibilização da política económico-financeira, como 
também para a mobilização da sociedade portuguesa para o esforço de consolidação 
efectiva que é necessário prosseguir. 

Nestes termos, o Programa de Estabilidade e Crescimento, para o período 20052009, assume como objectivos centrais: uma trajectória de crescimento económico que 
permita retomar a convergência com a média Europeia e alcançar em 2009 um crescimento 


Programa de Estabilidade e Crescimento 2005 – 2009 

do PIB de 3%; uma fortíssima redução do défice dos actuais 6,8% para um valor abaixo 
dos 3% já em 2008 e um esforço de redução da dívida pública, dos actuais 67% para 
64,5% em 2009. 

Em matéria de consolidação orçamental, o primeiro objectivo visado pelo Governo é, 
portanto, reduzir o défice dos previstos 6,8% do PIB (previstos pela Comissão Constâncio 
para 2005, sem medidas adicionais), para um valor inferior a 3% em 2008 (sem recurso a 
receitas extraordinárias). Para este efeito, o Programa preconiza uma redução gradual, mas 
acentuada, do valor do défice, de modo a que já em 2005 o valor do défice seja reduzido 
para 6,2, baixando depois para 4,8, 3,9, 2,8 e 1.6%, respectivamente em 2006, 2007, 2008 
e 2009 (veja-se Gráfico 1.1). 

Desejavelmente, os Programas de Estabilidade e Crescimento deverão apresentar, 
pelo menos no último ano do horizonte, um objectivo para o saldo das contas públicas em 
percentagem do PIB consistente com um objectivo de médio prazo. Este objectivo deverá 
garantir, nomeadamente, uma margem de segurança suficiente para evitar que seja 
ultrapassado o limite de 3% em condições cíclicas normais, quando se deixam funcionar os 
estabilizadores orçamentais automáticos, e, por outro lado, deverá ter em conta o nível da 
dívida pública. De acordo com os serviços da Comissão, o objectivo de médio prazo 
desejável deveria corresponder, no caso português, a um défice subjacente de cerca de 
0.5% do PIB. Todavia, dado o elevado défice de partida 
e apesar do intenso esforço de consolidação, o défice subjacente projectado para 2009 
será ainda de 1,6% do PIB, não sendo realista pretender ir ainda mais longe no período 
considerado. Tal significa que o processo de consolidação orçamental português, agora 
iniciado, não se esgota no final da corrente legislatura e no futuro terá que ser continuado o 
esforço de contenção do crescimento das despesas públicas. 

Não obstante o ambicioso conjunto de medidas orçamentais deste Programa e a 
continuação do programa de privatizações de empresas públicas, o rácio da dívida pública 
continuará a subir até 2007, ano em que atingirá cerca de 68% do PIB. Esta inércia 
manifestar-se-á, inevitavelmente, em 2005, atendendo ao elevado valor do défice e ao 
ainda fraco crescimento económico. Em 2008 e 2009, em resultado de menores défices e 
de um maior dinamismo económico, o rácio da dívida pública retomará uma trajectória 
descendente, projectando-se, como acima se refere, um valor ligeiramente inferior a 65% 
do PIB para 2009. 


Programa de Estabilidade e Crescimento 2005 – 2009 

Gráfico 1.1 
Projecções de crescimento e orçamentais 

Projecção de crescimento do PIB 
0,8 
1,4 
2,2 
2,6 
3,0 
0 
1 
2 
3 
4 
5 
2005 2006 2007 2008 2009 
Objectivos orçamentais 

7 
6 
5 

5,5 


4 
3 


4,0 

3,3 

6,2 
4,8 
3,9 
2,8 
1,8 

2 

2,6 

1 

1,6 
0 

2005 2006 2007 2008 2009 

Défice efectivo 


Défice ajustado do ciclo e de medidas temporárias 

Evolução da dívida pública 

70 

67,5 67,8 

68 

66,5 66,8 

66 

64,5 

64 
62 

2005 2006 2007 2008 2009 


Programa de Estabilidade e Crescimento 2005 – 2009 

O Programa de Estabilidade adoptado pelo Governo é também um Programa de 
Crescimento, assumindo, nomeadamente, objectivos de crescimento económico, de 
convergência e de reforço da competitividade, em linha com os desígnios da Estratégia de 
Lisboa. 

Neste domínio, é de salientar que há um esforço para que a consolidação 
orçamental não seja feita à custa do investimento público. Assim, na sua componente não 
comparticipada pela UE, o investimento público aumentará em média cerca de 15% ao ano 
ao longo da legislatura, compensando parcialmente a esperada redução do fluxo de fundos 
estruturais nos anos finais do III Quadro Comunitário de Apoio e nos primeiros anos do 
próximo Quadro. 

Este esforço de investimento -enquadrado pelo Plano Tecnológico, recentemente 
adoptado pelo Governo -será selectivo e qualificado, dirigindo-se, essencialmente, para o 
conhecimento, a qualificação dos recursos humanos, o progresso tecnológico e a inovação 

– em suma, para os factores decisivos para a melhoria da produtividade e da 
competitividade, em boa articulação com o tecido empresarial, especialmente no que se 
refere às empresas do sector exportador. 
O Governo está consciente de que a evolução da economia portuguesa nas 
próximas décadas vai depender criticamente da resposta que for dada ao aumento da 
concorrência no mercado mundial e do ritmo de transformação tecnológica em sectores 
inovadores. Por isso, o referido Plano Tecnológico não é essencialmente um programa de 
investimento público ou de intervencionismo do Estado mas de apelo às capacidades da 
sociedade e das empresas. Em geral, pretende-se fomentar a investigação científica e 
facilitar a transferência de capacidades entre universidades e empresas, bem como 
promover políticas que facilitem a criação e o crescimento de empresas inovadoras, 
especialmente as associadas a novas tecnologias e à criação de empregos qualificados. 

Estas e outras opções da política económica do Governo, que não se esgota na 
estratégia de consolidação orçamental, poderão contribuir para reduzir o potencial impacto 
negativo sobre o crescimento económico que possa resultar das medidas de contenção 
adoptadas. 

A redução do défice estrutural resultará, sobretudo, dos efeitos do pacote de 
medidas de consolidação adoptadas pelo Governo. Assim, e utilizando o método proposto 
pelos serviços da Comissão Europeia, verifica-se que o progresso acumulado no indicador 


Programa de Estabilidade e Crescimento 2005 – 2009 

de saldo ajustado de efeitos cíclicos e de medidas temporárias (e vendas de activos) – o 
chamado saldo subjacente – ascenderá a 2.8 p.p. do PIB entre 2004 e 2009, ultrapassando 
todos os anos o esforço anual mínimo recomendado de 0.5 pontos percentuais, com 
excepção do ano já em curso. Note-se que, ainda assim, e não obstante os efeitos das 
medidas agora adoptadas pelo Governo se referirem apenas à segunda metade do ano, a 
melhoria do saldo em 2005 será já de 0.6%, face ao valor previsto pela Comissão 
Constâncio. 

Do conjunto de medidas de consolidação descritas neste Programa, destacam-se, 
em primeiro lugar, as referentes à reestruturação da administração pública e despesas com 
pessoal, componente da despesa corrente primária de particular importância. O Governo 
Português está consciente de que um dos grandes desafios que se coloca à política 
económica portuguesa nos próximos anos será a compatibilização do objectivo de apertado 
controlo do crescimento da despesa com pessoal, que promova a sua redução em 
percentagem do PIB, com o objectivo de melhoria significativa da qualidade dos serviços 
públicos. 

Como medida de contenção de âmbito mais estrutural, o Governo, cumprindo todos 
os procedimentos legais, fará aprovar em 2006, para vigorar a partir do início de 2007, a 
revisão de carreiras e sistema de remunerações da função pública. O novo sistema será 
orientado no sentido de criar incentivos aos funcionários com melhor desempenho e de dar 
aos gestores de organismos públicos condições de flexibilização da gestão dos recursos 
humanos. No plano mais imediato, e até à entrada em vigor da referida revisão, serão 
moderadas as actualizações de tabelas salariais e ficarão congeladas as progressões 
automáticas de carreiras. 

Ainda a bem da justiça e da equidade, e embora sem reflexo directo nas contas 
públicas, o Governo vai também limitar as regalias e as remunerações dos administradores 
de empresas de capitais públicos. 

Serão também revistas as condições de colocação de funcionários públicos numa 
Bolsa de Supranumerários, com vista a aumentar a mobilidade na função pública e a 
melhor afectar os seus recursos humanos às necessidades dos serviços. 

Vai iniciar-se, igualmente, um amplo programa de reestruturação e modernização da 
administração pública, que incluirá a revisão, Ministério a Ministério, das respectivas 
funções, orgânica, dimensionamento, recursos e procedimentos, num processo orientado, 


Programa de Estabilidade e Crescimento 2005 – 2009 

por um lado, para a melhoria da eficiência e eficácia dos serviços e, por outro, para a 
contenção selectiva e qualificação da despesa pública. 

Independentemente da conclusão do referido programa de reestruturação, o 
Governo apresentará programas sectoriais de medidas, ao nível dos vários Ministérios, 
tendo em vista a intervenção imediata em matéria de controlo da despesa, designadamente 
nas áreas que mais concorrem para a despesa total, como é o caso da saúde e da 
educação. 

Por outro lado, serão adoptadas medidas para racionalizar a gestão do património do 
Estado e a logística da administração. 

Nos Orçamentos de Estado, bem como nas novas Leis das Finanças Regionais e 
Locais, serão também adoptadas medidas para assegurar que as administrações regional e 
local contribuam para este esforço de consolidação orçamental e controlo da despesa. 

Na área da segurança social, o Programa prevê medidas destinadas a assegurar a 
sustentabilidade e a equidade na protecção social, as quais proporcionarão um impacto 
positivo sobre a estrutura da despesa pública, sem prejuízo dos objectivos de maior justiça 
social e de redução dos níveis de pobreza que ainda afectam alguns estratos da população, 
designadamente entre os idosos. 

Um dos problemas mais agudos de sustentabilidade da segurança social está 
associado ao subsistema dos funcionários públicos, bastante mais generoso do que o 
chamado regime geral da segurança social. O Governo vai, por isso, adoptar um ambicioso 
programa de reformas no sentido da convergência e da equidade dos regimes de 
segurança social, no sector público e no sector privado. Assim, e sem prejuízo dos direitos 
adquiridos, o subsistema dos funcionários públicos será progressivamente harmonizado e 
integrado no regime geral da segurança social. 

A partir de Janeiro de 2006, todos os novos funcionários públicos deixarão de ser 
inscritos na Caixa Geral de Aposentações (CGA) e passarão a estar sujeitos às regras da 
segurança social dos restantes trabalhadores. 

Em relação aos actuais funcionários públicos, a fórmula de cálculo das pensões, a 
idade da reforma e o número de anos de serviço requeridos para obtenção da pensão 
completa serão progressivamente aproximados das condições que já hoje em vigoram para 
os trabalhadores sujeitos ao regime geral da segurança social. 


Programa de Estabilidade e Crescimento 2005 – 2009 

Por outro lado, serão revistos ou eliminados vários regimes de excepção referentes à 
idade de reforma, fórmula de cálculo das pensões ou prestações excepcionais hoje 
previstos para diverso tipo de corpos especiais e também para os próprios titulares de 
cargos políticos. 

No que respeita ao chamado regime geral da Segurança Social, será feita uma 
avaliação técnica sobre as suas condições de sustentabilidade a longo prazo, de forma a 
habilitar o Governo a tomar decisões sobre as medidas necessárias. 

Todavia, são desde já adoptadas diversas medidas relevantes. Desde logo, estão 
previstas medidas para reduzir significativamente as reformas antecipadas que não sejam 
atribuídas por invalidez do trabalhador, bem como as situações excepcionais em que a 
legislação permite, de forma inadequada, idades de reforma inferiores a 65 anos. 

Altera-se, ainda, de 1 para 1.5 salários mínimos a remuneração de referência 
utilizada para a determinação das contribuições mínimas para a segurança social de 
trabalhadores independentes. 

Tendo em vista o objectivo de promoção da justiça social, o Governo não deixará, no 
entanto, de adoptar medidas para reduzir os níveis de pobreza ainda existentes em 
Portugal, nomeadamente através da introdução gradual de um complemento de rendimento 
de que beneficiarão os cidadãos mais idosos, de modo a assegurar-lhes um mínimo mensal 
de 300 euros. 

Tendo em conta que algumas das medidas previstas do lado da despesa levarão 
algum tempo a produzir efeitos e que é necessário compensar a deterioração da situação 
financeira da segurança social, incluindo a Caixa Geral de Aposentações, este Programa 
de Estabilidade e Crescimento prevê a subida de 19 para 21% da taxa normal do Imposto 
sobre o Valor Acrescentado (IVA), a ser aplicada a partir de 1 de Julho de 2005, afectandose a receita fiscal deste aumento à Segurança Social e à Caixa Geral de Aposentações. 

A dimensão do desequilíbrio orçamental português torna inevitável apoiar o pacote 
de medidas de contenção da despesa com um outro conjunto de medidas destinadas a 
proporcionar o aumento da receita fiscal. Assim, dois impostos indirectos serão ajustados 
acima da inflação no consumidor: o Imposto sobre Produtos Petrolíferos (ISP) e o Imposto 
sobre o Tabaco. Adicionalmente, no que respeita a impostos directos e tendo em vista, 
mais uma vez, a justiça e a equidade, prevê-se a criação de um novo escalão no Imposto 
sobre o Rendimento das Pessoas Singulares (IRS), que permita tributar os rendimentos 


Programa de Estabilidade e Crescimento 2005 – 2009 

anuais superiores a 60 mil euros à taxa marginal de 42%, assegurando-se assim, um maior 
contributo para o esforço de consolidação orçamental por parte dos contribuintes com 
maiores rendimentos. 

Em paralelo com a simplificação e moralização do sistema fiscal, através, sobretudo, 
da redução de regimes especiais e da revisão do sistema de benefícios fiscais, bem como 
com a melhoria da eficiência da Administração Fiscal, o Programa prevê medidas para uma 
diminuição drástica da evasão e fraude fiscais – igualmente essencial para uma maior 
justiça na distribuição dos custos da consolidação orçamental. De entre todas as medidas 
previstas, destaca-se a limitação do sigilo fiscal, de forma a permitir a divulgação pública 
dos rendimentos ilíquidos obtidos anualmente pelos contribuintes e assim desincentivar a 
fuga ao fisco. 

Proceder-se-á, também, à racionalização da gestão de activos financeiros e 
imobiliários do Estado. 

Em relação aos activos financeiros, será redefinida e racionalizada a carteira de 
participações do Estado, com a consequente privatização de empresas inseridas em 
sectores de actividade que não revistam interesse estratégico para o Estado, permitindo 
limitar a dinâmica transitoriamente desfavorável da dívida pública. 

No que concerne aos imóveis do Estado, o melhor aproveitamento do espaço pelos 
serviços, a própria diminuição do número de organismos e uma gestão mais racional do 
património imobiliário excedentário permitirão a rentabilização do património, quer por via 
da sua alienação, quer através da sua ocupação por serviços que actualmente alugam 
imóveis não pertencentes ao Estado. 

Apesar do vasto conjunto de medidas de consolidação a adoptar, que demonstram a 
determinação do Governo Português em enfrentar a actual crise orçamental de uma forma 
sustentada, as projecções orçamentais constantes do Programa não podem iludir a 
incerteza própria das projecções macroeconómicas subjacentes, incluindo as que possam 
advir da amplitude do ajustamento necessário. Uma análise de sensibilidade das 
projecções mostra que o objectivo de conseguir um défice público inferior a 3% do PIB a 
partir de 2008 pode ser posto em causa, naturalmente, se alguns riscos se materializarem e 
se nesse caso não forem tomadas medidas correctivas adicionais. Tal poderá acontecer, 
nomeadamente, se o enquadramento externo da economia portuguesa se deteriorar 
durante o horizonte do Programa ou se os efeitos negativos sobre as quotas de mercado de 


Programa de Estabilidade e Crescimento 2005 – 2009 

exportação resultantes da abertura de comércio a produtos originários da China se revelar 
mais pronunciada do que o admitido. Outro potencial factor limitador do crescimento, e com 
impacto negativo no cenário orçamental, será uma eventual subida de taxas de juro mais 
acentuada do que a assumida na projecção central. 

Desde que as diferenças de cenário macroeconómico não sejam demasiado 
expressivas, o Governo Português estará atento à evolução da situação e compromete-se a 
adoptar medidas adicionais de forma a manter, mesmo nessas condições menos 
favoráveis, o objectivo de conseguir um défice público inferior a 3% do PIB em 2008. Na 
situação contrária, de se materializarem cenários favoráveis para o crescimento, o Governo 
compromete-se a não enfraquecer o pacote de medidas considerado neste Programa, de 
modo a que seja conseguido um ajustamento orçamental mais rápido para o objectivo de 
médio prazo de equilíbrio orçamental. 

Com o presente Programa de Estabilidade e Crescimento o Governo espera 
promover, num prazo tão curto quanto possível, uma efectiva consolidação orçamental, a 
qual constitui, sem dúvida, uma importante condição necessária – embora não suficiente 
para que a economia portuguesa atinja um ritmo de crescimento económico mais elevado e 
menos sujeito a grandes amplitudes cíclicas. 


Programa de Estabilidade e Crescimento 2005 – 2009 

2. Enquadramento macroeconómico e orçamental 
2.1. A economia portuguesa em 2004 
Em 2004, a economia portuguesa cresceu 1.0%, após a queda de 1.1% observada 
em 2003 (Quadro 2.1). O perfil de recuperação não foi uniforme ao longo do ano, tendo-se 
verificado uma significativa aceleração no primeiro semestre, seguida de uma 
desaceleração na segunda metade do ano. Apesar da recuperação, a actividade 
económica continuou a apresentar uma taxa de crescimento claramente inferior à do 
conjunto da área do euro, pelo terceiro ano consecutivo (Gráfico 2.1). 

Quadro 2.1 Gráfico 2.1 
PIB e componentes da despesa Produto Interno Bruto 

Taxa de variação em volume, % Taxa de variação homóloga, em volume, % 

2001 2002 2003 2004 5 

Consumo Privado 1,2 1,1 -0,3 2,3 
4
Consumo Público 3,3 2,3 0,3 1,2



3 

Investimento (FBCF) 0,8 -5,1 -9,9 1,3
Procura Interna 1,5 -0,3 -2,5 2,1 
2
Exportações 1,4 2,0 5,0 5,1


1 

Importações 1,1 -0,2 -0,1 7,0
PIB 1,7 0,4 -1,1 1,0 
0


Contributos p/ crescimento real do PIB (pontos percentuais): -
1
Procura Interna 1,7 -0,2 -2,6 2,0


-2 

Exportações Líquidas 0,0 0,7 1,5 -1,0 

Fonte: INE, Contas Nacionais Trimestrais e Ministério das Finanças. Fonte: INE e Eurostat. 

Em 2004, no entanto, o diferencial negativo de crescimento face à área do euro 
assumiu características distintas dos registados nos dois anos anteriores. Enquanto em 
2002 e 2003 os diferenciais de crescimento assentaram em contributos negativos da 
procura interna para o crescimento do PIB, em 2004 o contributo da procura interna foi 
positivo e relativamente elevado. Pelo contrário, o contributo das exportações líquidas, que 
tinha sido positivo nos dois anos anteriores, tornou-se negativo em 2004, anulando parte do 
efeito da recuperação da procura interna. 

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 
diferencial 
PIB UE12 
PIB Portugal 

Programa de Estabilidade e Crescimento 2005 – 2009 
Quadro 2.2 
PIB e principais componentes da despesa 
Taxa de variação real homóloga 
2003 2004 
I II III IV I II III IV 
Consumo privado -1,3 -0,9 -0,2 1,2 1,7 2,9 2,2 2,6 
Consumo público 0,7 0,2 0,0 0,2 0,6 1,1 1,5 1,8 
FBCF -12,8 -12,8 -8,2 -4,9 0,5 3,6 2,0 2,2 
Exportações 7,3 1,8 4,8 6,2 5,3 8,2 4,1 3,0 
Importações -1,2 -3,1 0,4 3,4 5,8 9,4 6,1 6,7 
PIB -1,4 -2,2 -1,0 0,0 0,7 1,8 0,9 0,6 

Fonte: INE. 

O consumo privado e a formação bruta de capital fixo (FBCF), que tinham atingido as 
suas taxas de variação homóloga mais negativas no primeiro semestre de 2003, 
começaram a recuperar de forma gradual na segunda metade desse ano. No primeiro 
semestre de 2004, ocorreu uma intensificação do crescimento, que atingiu a expressão 
mais elevada no segundo trimestre (Quadro 2.2). Posteriormente, verificou-se alguma 
desaceleração, mas a procura interna manteve, ainda assim, uma taxa de variação 
considerável, com crescimentos homólogos do consumo privado e da FBCF acima de 2%. 

A evolução do consumo privado em 2004 foi acompanhada por uma redução 
significativa da taxa de poupança dos particulares, em cerca de 1.5 pontos percentuais do 
rendimento disponível. Possivelmente, a percepção pelas famílias de que a deterioração da 
situação no mercado de trabalho não seria muito gravosa e de que o esforço de 
consolidação orçamental seria menos intenso do que inicialmente esperado em 2002, 
contribuíram para descomprimir as expectativas dos consumidores, nomeadamente no que 
respeita a decisões de aquisição de bens duradouros. Um outro elemento importante na 
explicação do comportamento do consumo privado e da taxa de poupança terão sido 
condições financeiras muito favoráveis. A manutenção das taxas de juro em níveis 
extremamente baixos e o enfraquecimento das expectativas de subida destas taxas, 
aliadas a condições pouco restritivas de concessão de crédito bancário e de facilitação do 
serviço da dívida (por exemplo, através do diferimento no tempo das amortizações do 


Programa de Estabilidade e Crescimento 2005 – 2009 

crédito hipotecário), resultantes de maior concorrência neste sector, também justificam a 
forte expansão da despesa das famílias. Por último, a realização em Portugal do 
campeonato europeu de futebol, em Junho de 2004, terá igualmente contribuído, de forma 
temporária, para um clima mais propício ao crescimento do consumo privado. 

No que respeita à FBCF, a perspectiva da melhoria das procuras interna e externa 
no final de 2003 e início de 2004 deverá estar na base da recuperação evidenciada pela 
componente privada deste agregado. As condições financeiras favoráveis, bem como 
alguns investimentos associados à realização do campeonato Euro 2004, são factores 
explicativos adicionais com alguma relevância. 

Como referido, o contributo das exportações líquidas anulou parte do efeito 
resultante do dinamismo da procura interna, contribuindo decisivamente para uma taxa de 
crescimento moderada do PIB. 

As exportações de bens e serviços mantiveram em 2004 um crescimento real 
próximo do observado em 2003, de cerca de 5%, mostrando uma forte desaceleração no 
segundo semestre (taxa de variação real homóloga de 3.0% no quarto trimestre, que 
compara com um pico de 8.2% no segundo trimestre). A manutenção em 2004 da taxa 
média anual face a 2003 aconteceu não obstante o enquadramento internacional ter sido 
bastante mais favorável ao crescimento das exportações. De facto, a economia mundial 
evoluiu em 2004 à taxa mais elevada dos últimos 25 anos (5,1 por cento) e o comércio 
mundial de bens e serviços aumentou cerca de 10 por cento (o dobro do crescimento 
verificado em 2003). As condições nos mercados financeiros internacionais apresentaram 
igualmente uma melhoria generalizada. Neste contexto, a taxa de variação da procura 
externa de bens e serviços dirigida à economia portuguesa passou de 3.9% em 2003 para 
8.5% em 2004, o que implicou uma significativa perda de quota de mercado das 
exportações portuguesas (Gráfico 2.2), particularmente acentuada no segundo semestre. 

A realização do campeonato europeu de futebol permitiu uma expansão 
considerável, de mais de 8% em termos reais, das exportações de serviços, pelo que a 
perda de quota se concentrou nas exportações de mercadorias, tendo sido extensiva aos 
comércios intra-área do euro e extra-área do euro. A apreciação do euro e algum desvio de 
comércio para o mercado interno, numa conjuntura de crescimento da procura interna, 
podem ser apontados como factores de explicação para este fenómeno de acentuada 
perda de quota de exportação no comércio de mercadorias. Outro factor importante terá 


Programa de Estabilidade e Crescimento 2005 – 2009 

sido a concorrência acrescida dos produtos oriundos dos novos Estados-membros da União 
Europeia e de alguns países asiáticos, nomeadamente da China. 

Gráfico 2.2
Quota de mercado das exportações portuguesas


-5 
-3 
-1 
1 
3 
5 
7 
9 
11 
13 
15 
2000 2001 2002 2003 2004 
Quota de mercado Procura externa Exportações portuguesas 
Fonte: INE e Comissão Europeia. 

O surpreendente crescimento das importações constituiu também uma manifestação 
preocupante de perda de competitividade da economia portuguesa em 2004. Com efeito, a 
preços constantes, as importações de bens e serviços cresceram 7.0%, após variações 
praticamente nulas nos dois anos anteriores. A apreciação do euro favoreceu a compra de 
produtos de origem extra-comunitária, e a composição da procura interna permite também 
explicar parte deste dinamismo das compras ao exterior. Em particular, são de destacar os 
crescimentos das importações de veículos automóveis, de equipamentos informáticos, 
aparelhos de rádio e televisão e, em geral, equipamentos de telecomunicações. Porém, a 
evolução das importações em 2004 reflecte também uma penetração acrescida de 
importações de produtos mais tradicionais, como o vestuário e calçado. 

As evoluções reais das importações e exportações de bens e serviços, agravadas 
por uma perda de termos de troca (devida, em grande parte, ao aumento do preço do 
petróleo), levaram a um alargamento do défice da balança de bens e serviços portuguesa 
em 2004 de 6.4 para 7.7% do PIB (Quadro 2.3). Verificou-se também um significativo 


Programa de Estabilidade e Crescimento 2005 – 2009 

aumento do défice da balança de rendimentos, de 1.2 para 1.8%, que esteve sobretudo 
associado a um efeito de base em 2003, devido ao crescimento anormalmente elevado 
nesse ano de recebimentos de dividendos e lucros distribuídos de empresas localizadas na 
zona franca da Madeira. Por sua vez, o excedente da balança de capital, que reflecte as 
transferências de capital recebidas da União Europeia, reduziu-se de 2.0 para 1.6% do PIB, 
contribuindo igualmente para o aumento das necessidades líquidas de financiamento da 
economia portuguesa face ao exterior. O défice conjunto das balanças corrente e de 
capital, que corresponde a essas necessidades, agravou-se de 3.3 para 5.9% do PIB, 
interrompendo o movimento de redução do desequilíbrio externo português observado nos 
dois anos anteriores. 

Quadro 2.3
Balança de Pagamentos


Saldos em percentagem do PIB 

2001 2002 2003 2004 

Balança corrente -10,1 -7,6 -5,4 -7,5 
Bens -12,4 -10,5 -9,1 -10,8 
Serviços 2,3 2,6 2,7 3,1 
Rendimentos -3,1 -2,0 -1,2 -1,8 
Transferências correntes 3,0 2,3 2,2 2,1 

Balança de capital 1,0 1,6 2,0 1,6 

Balança corrente e de capital -9,1 -6,0 -3,3 -5,9 

Balança financeira (a) 9,4 4,2 3,5 6,2 
Investimento directo 0,1 1,3 -0,5 -3,0 
excluindo zonas francas (b) 0,2 -1,2 -0,1 -0,8 
Investimento de carteira 1,7 2,4 -3,9 0,9 
Derivados financeiros 0,3 0,0 0,0 0,0 
Outro investimento 7,9 2,6 3,5 8,0 
Activos de reserva -0,8 -0,9 4,4 1,1 

Erros e omissões -0,1 0,6 -0,3 -1,1 

Fonte: Banco de Portugal. 
Nota: 

(a) Um sinal (+) significa um aumento de passivos externos ou uma diminuição de 
activos externos, isto é, uma entrada de fundos. Um sinal (-) significa uma diminuição 
de passivos externos ou um aumento de activos externos, isto é, uma saída de fundos. 

(b) da Madeira e de Santa Maria dos Açores. 

Programa de Estabilidade e Crescimento 2005 – 2009 

O alargamento do défice externo em 2004, que traduziu maiores necessidades de 
financiamento das famílias e empresas residentes, foi financiado, sobretudo, por um 
aumento do endividamento dos grupos bancários portugueses nos mercados 
internacionais, que lhes permitiu manter a expansão do crédito interno. No entanto, em 
2004, verificou-se também um maior financiamento directo de empresas não financeiras no 
exterior, através da emissão de papel comercial e de recurso acrescido a crédito comercial. 
A colocação de dívida pública portuguesa junto de não residentes continuou a ser 
importante, representando mais de 4% do PIB, nível próximo do verificado no ano anterior. 
Quanto aos fluxos de investimento directo, a exemplo do que tem ocorrido nos últimos 
anos, em 2004 foram negativos mas pouco significativos em percentagem do PIB (-0.8 por 
cento, quando se excluem as zonas francas da Madeira e de Santa Maria dos Açores), 
tanto para o investimento directo do exterior em Portugal como para o investimento de 
Portugal no exterior. 

Quadro 2.4
Mercado de trabalho


Taxas de variação homóloga 

2002 2003 2004 2004 2005 

III IV I 

Contratação colectiva 3,7 2,9 2,9 2,9 2,9 2,7 
Remunerações por trabalhador na Indústria 4,5 2,9 2,9 3,1 2,9 2,3 
Remunerações por trabalhador no Comércio a retalho 3,7 4,0 4,4 4,2 4,4 4,1 
Emprego total 0,5 -0,4 0,1 -0,1 0,3 -0,3 
Taxa de desemprego (em % da população activa) 5,0 6,3 6,7 6,8 7,1 7,5 

Fonte: Ministério do Trabalho e Solidariedade Social e INE. 

No mercado de trabalho, assistiu-se em 2004 a uma virtual estagnação do emprego 
e a uma subida da taxa de desemprego, de 6.3 para 6.7% da população activa. Esta subida 
foi mais acentuada no segundo semestre, quando a economia voltou a desacelerar, tendo 
prosseguido no primeiro trimestre de 2005 (período em que atingiu 7.5%). De acordo com a 
informação disponível, a taxa de variação da remuneração nominal média por trabalhador 
para o conjunto da economia manteve-se relativamente estabilizada em 2004. Tendo em 


Programa de Estabilidade e Crescimento 2005 – 2009 

conta um aumento da produtividade aparente do trabalho de cerca de 1%, o indicador de 
custo unitário de trabalho para a economia portuguesa terá desacelerado cerca de 1 ponto 
percentual. Estimativas do Banco de Portugal apontam para um aumento de 1.6% destes 
custos unitários de trabalho em 2004, superior em cerca de 1 ponto percentual à variação 
do correspondente indicador para o conjunto da área do euro. Para além dos factores 
cambial e de abertura de comércio assinalados mais acima, o diferencial sistematicamente 
positivo de custos com o factor trabalho face ao observado nos principais mercados de 
exportação portugueses, continuou também a influenciar desfavoravelmente a 
competitividade da economia portuguesa. 

Quadro 2.5
IPC -total e principais agregados


Taxas de variação média anual (2000 a 2004) e homólogas (2004:I a 2005:I) 

2000 2001 2002 2003 2004 2004 2005 

I II III IV I 

Total 2,9 4,4 3,6 3,3 2,4 2,2 2,5 2,4 2,4 2,1 
Agregados 
Bens 2,2 4,2 2,4 2,7 1,6 1,3 1,7 1,6 1,8 1,7 
Alimentares 1,9 6,1 1,9 2,9 1,4 1,8 2,0 1,4 0,2 0,0 
Não transformados 2,5 8,8 0,3 2,6 0,0 0,3 0,8 -0,1 -1,0 -0,6 
Transformados 1,4 3,1 3,8 3,1 2,9 3,5 3,3 3,0 1,6 0,6 
Industriais 2,4 3,1 2,7 2,6 1,7 1,0 1,6 1,7 2,6 2,6 
Não energéticos 1,4 2,5 3,1 2,0 0,8 0,9 1,0 0,4 0,9 1,2 
Energéticos 6,1 5,2 1,2 4,9 5,4 1,1 3,6 7,0 9,8 8,1 
Serviços 4,2 4,8 6,0 4,5 3,8 3,9 3,9 3,9 3,5 3,0 

Fonte: INE. 

Depois da forte desaceleração da subida dos preços registada em 2003, num 
contexto de contracção da procura interna, a taxa de variação homóloga do Índice de 
Preços no Consumidor (IPC) manteve-se relativamente estável ao longo de 2004, em torno 
dos níveis registados no final de 2003. O máximo anual desta taxa durante 2004 ocorreu no 
início do Verão, aquando da realização do campeonato europeu de futebol (que afectou em 
especial os preços de serviços de alojamento). Em termos médios anuais, a inflação no 


Programa de Estabilidade e Crescimento 2005 – 2009 

consumidor (medida pela variação do Índice de Preços no Consumidor -IPC) baixou de 
3.3% em 2003 para 2.4% em 2004. Nos primeiros meses de 2005, tem sido observado um 
ligeiro movimento de descida da inflação homóloga, que se situava em 2.1% no mês de 
Abril. Esta descida deve prosseguir até Junho, devido ao efeito de base resultante do 
referido campeonato europeu de futebol de 2004. Deste modo, não obstante a subida do 
preço do petróleo e de muitas matérias-primas, a evolução moderada dos preços dos bens 
de consumo importados, num contexto de concorrência acrescida destes bens no mercado 
interno, permitiram a estabilização da inflação homóloga ao longo de 2004 e ligeira descida 
no início de 2005. Esta última descida reflecte também a desaceleração dos preços de 
alguns serviços nos últimos meses. 

Gráfico 2.3
Índice Harmonizado de Preços no Consumidor


-1 
0 
1 
2 
3 
4 
5 
6 
2000 2001 2002 2003 2004 I 2004 II 2004 III 2004 IV 2005 I 
Diferencial (p.p.) Área do euro Portugal 
Fonte: INE e Eurostat. 

Desde meados de 2000 que o diferencial de inflação homóloga entre Portugal e o 
conjunto da área do euro, medido pela diferença das taxas de variação homóloga do Índice 
Harmonizado de Preços nos Consumidor (IHPC), assumia valores substanciais, próximos 
ou superiores a 1 ponto percentual. Nos últimos meses de 2003, esta situação começou a 
mudar e os diferenciais reduziram-se substancialmente. Para isso contribuiu a recessão 
económica e a dissipação dos efeitos da subida da taxa normal do IVA ocorrida em meados 


Programa de Estabilidade e Crescimento 2005 – 2009 

de 2002. Durante 2004, com excepção dos meses de Junho e Julho, devido à realização do 
Euro 2004, os diferenciais de inflação face à área do euro foram pouco significativos, em 
especial a partir de Agosto, assumindo mesmo valores ligeiramente negativos em alguns 
dos meses. 

2.2. As finanças públicas em 2004 
Em 2004, o défice das administrações públicas, numa óptica de contabilidade 
nacional, situou-se em 2.9% do PIB, percentagem idêntica à verificada em 2003 (Quadro 
2.6). Em ambos os anos, o défice só manteve um valor inferior ao limite de 3% porque se 
recorreu a receitas extraordinárias de montante muito elevado, parte das quais com efeitos 
reversíveis de agravamento do défice dos anos seguintes. Excluindo essas receitas 
extraordinárias, os défices públicos atingiram 5.4 e 5.2% do PIB, respectivamente, em 2003 
e 2004. Se forem também abstraídas vendas de activos, os défices nestes anos passam a 

5.7 e 5.3% do PIB, respectivamente. 
Em 2004, considerando apenas os efeitos directos, abstraindo portanto os efeitos 
subsequentes de aumento de despesa, as receitas extraordinárias totalizaram 
/ 
3052 
milhões e corresponderam a transferências de fundos de pensões de empresas de capitais 
públicos para a Caixa Geral de Aposentações (CGA), o organismo que gere o sub-sistema 
de pensões dos funcionários públicos: 

-Caixa Geral de Depósitos, transferência de 
/ 
2504 milhões; 

-Navegação Aérea de Portugal, transferência de 
/ 
236 milhões; 

-Aeroportos de Portugal, transferência de 
/ 
174 milhões; 

-Imprensa Nacional Casa da Moeda, transferência de 
/ 
138 milhões. 

Com excepção da Caixa Geral de Depósitos, o montante transferido pelas outras três 
empresas não cobre as responsabilidades com futuros pagamentos de pensões aos 
respectivos funcionários, porque os fundos de pensões dessas empresas se encontravam 
claramente sub-provisionados2. Quanto às vendas líquidas de activos pelas administrações 
públicas (que abatem à despesa de capital), estas atingiram 
/ 
198 milhões em 20043. 

Em 2003 já tinha sido transferido e registado como receita de capital das administrações públicas o fundo de 
pensões, também sub-provisionado, da empresa de correios portugueses (CTT), no montante de 1300 
milhões de euros. A outra receita extraordinária importante de 2003 (cerca de 1.3% do PIB) consistiu na 
cessão de créditos tributários a uma sociedade financeira, que os titularizou e colocou no mercado3 Tinham sido 
/ 
384 milhões em 2003. 


Programa de Estabilidade e Crescimento 2005 – 2009 

Quadro 2.6 
Contas públicas com e sem receitas extraordinárias em 2003 e 2004 

Em percentagem do PIB Variação de 2003 a 
Com receitas Sem receitas 2004 sem receitas 
extraordinárias extraordinárias extraordinárias 
2003 2004 2003 2004 Taxa cresc. p.p. PIB 

RECEITAS TOTAIS 44,6 45,4 42,1 43,2 6,0 1,0 

Receita corrente 41,8 41,6 40,3 41,6 6,8 1,3 
Impostos sobre o rendimento e património 9,2 9,2 8,7 9,2 9,3 0,5 
Impostos sobre a produção e a importação 15,5 15,0 14,8 15,0 4,7 0,2 
Contribuições sociais 12,8 13,0 12,6 13,0 6,8 0,4 

d.q. Subsídio do Estado para a CGA 1,9 2,3 1,9 2,3 22,2 0,4 
Outras receitas correntes 1,8 2,0 1,8 2,0 12,5 0,2 
Vendas 2,4 2,4 2,4 2,4 6,3 0,1 
Receitas de capital 2,8 3,8 1,8 1,6 -11,0 -0,3 

DESPESAS TOTAIS 47,6 48,4 47,6 48,4 5,2 0,8 
Despesa corrente 43,0 43,7 43,0 43,7 5,1 0,7 
Transferências correntes 21,4 22,0 21,4 22,0 6,2 0,6 
P/a famílias 17,2 17,9 17,2 17,9 8,0 0,7 

d.q. Pensões 10,7 11,3 10,7 11,3 9,6 0,6 
P/a empresas 1,6 1,6 1,6 1,6 6,3 0,0 
Outras transferências correntes 2,7 2,5 2,7 2,5 -5,0 -0,2 
Juros (incluindo swaps e fras) 2,9 2,8 2,9 2,8 1,4 -0,1 
Despesas com pessoal 15,0 15,0 15,0 15,0 3,9 0,1 
Consumo intermédio 3,7 3,8 3,7 3,8 6,1 0,1 
Despesas de capital 4,6 4,7 4,6 4,7 6,9 0,2 
Formação bruta de capital fixo 3,3 3,3 3,3 3,3 3,3 0,0 

d.q. Venda de edifícios e outros activos 0,2 0,2 0,2 0,2 -19,3 0,0 
Aquisição líquida de activos n/ finan. n/ produzidos -0,1 0,0 -0,1 0,0 n.a. 0,1 
Transferências de capital 1,3 1,4 1,3 1,4 8,3 0,1 

SALDO (PDE) -2,9 -2,9 -5,4 -5,2 0,2 
Saldo sem vendas líquidas de activos (a) -3,2 -3,0 -5,7 -5,3 0,4 

Dívida pública 60,1 61,9 
Ajustamentos défice-dívida (em relação ao saldo PDE) -0,4 0,9 

Fonte: INE, Ministério das Finanças e Banco de Portugal. 

Nota: 

(a) Obtido retirando ao saldo anterior o valor da venda de edifícios e outros activos (que entra a subtrair na formação bruta de capital fixo) e adicionando o valor da 
aquisição líquida de activos não financeiros não produzidos (valor esse negativo quando as vendas superam as aquisições). 

Programa de Estabilidade e Crescimento 2005 – 2009 

O rácio da dívida pública manteve em 2004 a trajectória de acentuado crescimento 
que vem registando desde 2000, situando-se no final do ano em 61.9% do PIB, mais 1.8 

p.p. do PIB do que no final de 2003. Esta subida deveu-se ao diferencial positivo entre a 
taxa de juro implícita da dívida pública e a taxa de crescimento nominal do PIB, bem como 
aos elevados ajustamentos défice-dívida, que resultaram essencialmente dos pagamentos 
de dívidas comerciais de anos anteriores decididos no âmbito do Orçamento Rectificativo 
de 2004, aprovado no último trimestre do ano. 
A redução do défice público entre 2003 e 2004, de 5.4 para 5.2% do PIB, quando 
excluídas as receitas extraordinárias (e de 5.7 para 5.3% do PIB quando se excluem 
igualmente as vendas de activos), num contexto de crescimento moderado do produto, 
poderia indicar, à primeira vista, uma orientação ligeiramente restritiva da política 
orçamental no último ano. Com efeito, é nesse sentido que apontam os indicadores 
habitualmente utilizados para aferir essa orientação: o saldo global e o saldo primário 
subjacentes melhoram 0.5 e 0.4 p.p. do PIB, respectivamente, em 2004 (Quadro 2.7). 
Porém, estes indicadores são demasiados grosseiros e não reflectem vários factores 
especiais de dimensão mais reduzida do que as receitas extraordinárias acima 
identificadas, mas que no seu conjunto beneficiaram significativamente o saldo de 2004, 
vários deles implicando, por contrapartida, um agravamento do saldo de 2005. 

Quadro 2.7
Saldos orçamentais subjacentes (a)


Em percentagem do PIB 

2000 2001 2002 2003 2004 

Global -4,1 -5,1 -4,4 -5,0 -4,5
Primário -1,0 -1,9 -1,4 -2,1 -1,7


Fonte: Comissão Europeia, INE e Ministério das Finanças.
Nota:


(a) Ajustado dos efeitos cíclicos (pelo método da Comissão Europeia), de medidas temporárias e 
das receitas provenientes da venda de activos. 
A existência deste tipo de factores torna-se patente quando se analisa os principais 
contributos das várias rubricas de receita e despesa para a variação do défice de 2003 para 
2004, em percentagem do PIB, excluindo as receitas extraordinárias (Quadro 2.6): a receita 


Programa de Estabilidade e Crescimento 2005 – 2009 

corrente e a despesa corrente primária aumentaram 1.3 p.p. e 0.8 p.p. do PIB, 
respectivamente. 

No que respeita à despesa corrente primária, a variação esteve concentrada nas 
transferências correntes para as famílias (mais 0.7 p.p. do PIB do que em 2003), embora o 
consumo intermédio das administrações também tivesse aumentado 0.1 p.p. do PIB. Tal 
como nos anos anteriores, a subida das transferências para as famílias reflecte, sobretudo, 

o aumento da despesa com pagamento de pensões (mais 0.6 p.p. do PIB). Para o aumento 
restante contribuem essencialmente as despesas com a saúde. Deste modo, não foi a 
despesa corrente primária que explicou a ligeira redução do défice em 2004. A melhoria 
dos indicadores de saldo subjacente deveu-se apenas ao substancial aumento da receita 
corrente, que passou de 40.3% do PIB, em 2003, para 41.6%. Esta melhoria é generalizada 
a todas as grandes componentes da receita corrente, com particular destaque para os 
impostos sobre o rendimento e património e para as contribuições sociais. 
Relativamente às contribuições sociais, a melhoria é apenas aparente, porque se 
deve ao aumento da transferência do Estado para a CGA, destinado a cobrir o défice de 
exploração do sub-sistema de pensões dos funcionários públicos4. Quanto à receita de 
impostos sobre o rendimento e património, o aumento concentrou-se no Imposto sobre 
Rendimento de Pessoas Colectivas (IRC), que subiu 0.4 pontos percentuais do PIB face a 
2003. Num contexto de crescimento económico muito moderado, e da descida da taxa 
deste imposto de 30 para 25% introduzida no Orçamento de Estado para 2004, este 
aumento é explicado essencialmente por alguns factores especiais que afectaram a 
cobrança do imposto5, por algumas iniciativas dos serviços tributários no sentido da 
melhoria da cobrança de impostos em atraso e, ainda, por o impacto da descida da taxa 
sobre a suspensão de pagamentos por conta no final de 2004 não ter sido expressivo (o 
que implica que se fará sentir apenas nas cobranças em 2005). Tal significa que a receita 
que mais contribuiu para a melhoria do saldo em 2004 foi precisamente aquela onde tinha 
havido uma decisão discricionária de baixar a taxa de imposto, o que ilustra bem as 

4 Por essa razão, este aumento não traduz uma melhoria do défice público, mas uma deterioração, porque o 
mesmo montante é registado do lado da despesa na rubrica de despesas com pessoal e assinala que o 
crescimento das pensões pagas a ex-funcionários está a exceder o crescimento das outras fontes de 
financiamento da CGA. 
5 Um destes factores especiais foi o aumento da colecta dos chamados pagamentos especiais por conta, cuja 
última prestação referente a 2003 só foi paga no início de 2004. Outro efeito de base foi o resultado muito 
favorável das autoliquidações em 2004 referentes ao ano de 2003, que indicia que no ano anterior os 
pagamentos por conta (previstos nos artigos 96º e 97º do Código do IRC) foram inferiores ao que seria de 
esperar tendo em conta os resultados apurados pelas empresas. 


Programa de Estabilidade e Crescimento 2005 – 2009 

limitações dos indicadores de saldo subjacente tal como habitualmente calculados quando 
são aplicados à realidade orçamental portuguesa de 2004. 

A receita dos impostos sobre produção e importação também registou um aumento 
em 2004, em percentagem do PIB, de 0.2 p.p.. Mais de metade desta subida (
/ 
150 
milhões) deve-se a um factor especial relacionado com a cobrança do Imposto sobre o 
Tabaco. No Orçamento de Estado para 2005 foi incluído um aumento deste imposto, que 
levou a principal empresa produtora a antecipar a introdução no consumo de grandes 
quantidades de tabaco, ainda à taxa anterior, para abastecer o mercado antes do referido 
aumento. Deste modo, uma decisão do Orçamento de Estado para 2005 acabou por 
beneficiar receita de 2004, esvaziando de forma simétrica a receita deste imposto em 2005. 

Finalmente, deve ser referido que os recebimentos de dividendos de empresas 
públicas ou empresas com participação pública no capital, incluídos nas “Outras receitas 
correntes”, foram beneficiados em 2004 quer por recebimentos de natureza não repetível, 
quer por antecipações de entregas de dividendos que, em situação normal, só deveriam ter 
sido recebidos pelo Estado em 2005. 

2.3. As finanças públicas em 2005 sem medidas adicionais: a Comissão Constâncio 
Na sequência das eleições legislativas antecipadas de Fevereiro de 2005, perante 
dúvidas generalizadas sobre o realismo das projecções orçamentais para 2005 que 
resultavam do Orçamento de Estado aprovado no final do ano anterior, o Governo nomeou 
uma comissão de avaliação técnica independente, presidida pelo Governador do Banco de 
Portugal – a Comissão Constâncio. O mandato atribuído a esta Comissão foi a reavaliação 
das projecções orçamentais para 2005, com vista a analisar possíveis situações de sobreorçamentação da receita e sub-orçamentação de despesa e na hipótese de não serem 
tomadas medidas discricionárias adicionais para além daquelas já reflectidas no Orçamento 
de Estado aprovado. Os trabalhos desta Comissão, composta por técnicos do Banco de 
Portugal e do Instituto Nacional de Estatística, decorreram durante cerca de dois meses, 
tendo as conclusões sido apresentadas publicamente em 23 de Maio6. 

Relatório da Comissão Constâncio disponível no portal do Governo na Internet em 
www.portugal.gov.pt/NR/rdonlyres/8C462111-828C-4DA2-A1D4-CEFB37F85ABB/0/ 
Relatorio_Comissao_OE2005.pdf 


Programa de Estabilidade e Crescimento 2005 – 2009 

Quadro 2.8
Revisões da Comissão Constâncio ao Saldo
de 2005 previsto no Orçamento de Estado para 2005


Milhões de % do PIB euros 
Saldo total das administrações públicas, incluído no 
(1) Relatório do OE-2005, numa óptica de Contabilidade -3.999,8 -2,86 
Nacional 
(2) Anulação de efeitos de medidas temporárias: 
Transferências de fundos de pensões -422,0 -0,30 
Dividendos da GALP -548,0 -0,39 
Venda de património -500,0 -0,36 
Venda de concessões -500,0 -0,36 
-1.970,0 -1,41 
(3) Revisões no saldo total: 
Receita fiscal das administrações públicas -23,9 -0,02 
Dividendos (inclui correcção do IRC dos dividendos) -740,3 -0,53 
Cativações -614,1 -0,44 
Dotação provisional -180,0 -0,13 
Despesas com pessoal -360,0 -0,26 
Despesas de capital 180,0 0,13 
Serviço Nacional de Saúde -1.512,8 -1,08 
Estradas de Portugal, E.P.E. -458,3 -0,33 
Segurança Social -598,8 -0,43 
Caixa Geral de Aposentações -228,3 -0,16 
Investimento público 796,2 0,57 
Contribuição para UE com base no PNB 85,3 0,06 
Aumentos de capital reclassificados -55,7 -0,04 
Despesas em juros -52,0 -0,04 
-3.582,7 -2,56 
(4)=(1)+(2) 
+(3) 
Saldo total das administrações públicas, numa óptica 
de Contabilidade Nacional, revisto pela Comissão -9.552,5 -6,83 

Fonte: Relatório da Comissão Constâncio. 

A Comissão seleccionou e analisou informação referente a um conjunto de áreas 
onde recaíam as maiores suspeitas de problemas de orçamentação7 (Quadro 2.8). Entre as 
principais conclusões destacam-se: 

-a previsão de receita fiscal para 2005 incluída no Orçamento era relativamente 
prudente, pelo que, apesar da significativa revisão em baixa das projecções de 
crescimento, não necessita de grande ajustamento; 

7 Algumas áreas importantes, como a das finanças regionais e locais, não foram analisadas pela Comissão 
por restrições de tempo e de informação disponíveis. 


Programa de Estabilidade e Crescimento 2005 – 2009 

-a previsão inscrita no Orçamento de Estado para 2005 para recebimento pelo 
Estado de dividendos de empresas públicas sobrestima em 
/ 
740 milhões a 
estimativa actual dos serviços para estes dividendos; 
-as necessidades de financiamento de vários organismos públicos tinham sido 
grosseiramente sub-orçamentadas, com destaque para o Serviço Nacional de Saúde 
(revistas em 
/ 
1513 milhões), para a Segurança Social (revistas em 
/ 
599 milhões 
no Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social e em 
/ 
228 milhões na Caixa 
Geral de Aposentações) e para as Estradas de Portugal (revistas em 
/ 
458 
milhões)8; 
-algumas outras hipóteses orçamentais mostram-se também irrealistas e necessitam 
ser revistas, nomeadamente a hipótese de não execução de despesas públicas 
cativadas (revista em 
/ 
614 milhões) e a insuficiência da verba inscrita para dotação 
provisional para despesas imprevistas e para a actualização de 2.25% atribuída aos 
funcionários públicos (revista em 
/ 
180 milhões). 

A estas revisões acresce a retirada de várias receitas extraordinárias não 
especificadas ou sobre as quais o Eurostat já tinha exprimido dúvidas relativamente ao 
respeito pelas normas contabilísticas, e que representavam 1.4% do PIB. Em termos 
globais, a Comissão Constâncio concluiu que, comparando com o valor inscrito no Relatório 
do Orçamento discutido e aprovado no último trimestre de 2004, o défice corrigido de 2005, 
sem medidas adicionais para além das consideradas nesse Orçamento de Estado, 
ascenderia a 6.8% do PIB, o que representa uma revisão em alta de 4 p.p. do PIB. 

Face a 2004, continuando a não considerar medidas adicionais, o valor projectado 
pela Comissão Constâncio implica um aumento do défice de 1.6 p.p. do PIB, quando se 
abstraem as receitas de transferência de fundos de pensões naquele ano. Como referido 
na secção anterior, esta diferença está ampliada por um conjunto de factores especiais que 
beneficiaram a receita em 2004 e a vão prejudicar em 2005, factores esses já tidos em 
conta nas projecções da Comissão Constâncio. Numa estimativa conservadora, pelo menos 

0.5 pontos percentuais da diferença entre o défice de 2004 e a projecção para 2005 resulta 
desses factores especiais. 
8 Esta empresa, antes designada Instituto de Estradas de Portugal, tinha sido indevidamente retirada do 
perímetro de consolidação das administrações públicas no Orçamento de Estado para 2005, dado que as 
suas receitas próprias estão longe de cobrir 50% dos custos da empresa. 


Programa de Estabilidade e Crescimento 2005 – 2009 

Outra explicação para a diferença, que representa 0.3-0.4 p.p. do PIB, é a forte 
redução esperada em 2005 dos dividendos pagos ao Estado por empresas com capitais 
públicos. Esses dividendos, que em 2003 e 2004 tinham sido respectivamente 
/ 
426 
milhões e 
/ 
484 milhões, apenas ascenderão a 
/ 
38 milhões em 2005, de acordo com a 
melhor previsão disponível (Quadro 2.9). Mais de metade desta redução de receita face a 
2004 resulta da previsão de não pagamento de dividendos pelo banco público Caixa Geral 
de Depósitos, em virtude das menos valias que teve que assumir no contexto da operação 
de transferência para a CGA de parte do fundo de pensões dos seus funcionários. Por 
outro lado, as antecipações de pagamentos de dividendos mencionadas no final da secção 

2.2 também explicam parte da redução da previsão de dividendos em 2005. Por outro lado 
ainda, uma importante participação detida pelo Tesouro foi em parte alienada no final de 
2004 e em parte entregue na mesma altura para reforço do capital da Caixa Geral de 
Depósitos, deixando por isso os respectivos dividendos de contribuir para a receita das 
administrações públicas em 2005. 
Quadro 2.9
Dividendos recebidos pelas Administrações Públicas


Em milhões de euros 

2003 2004 2005 
Execução OE Execução OE Execução 

Diividendos e participações nos lucros de
sociedade e quase-sociedades não financeiras
111,1


59,3 

176,7 

792,5 

12,4 
Dos quais: GALP 

12,8 

24,1 

548,0
Dividendos e participações nos lucros de
sociedades financeiras


313,4 

245,0 

306,8 

275,5 

25,0 
dos quais: CGD 

271,1 

272,3
Participações nos lucros das administrações
públicas


1,4 

1,7 

n.d. 
0,5 

0,5 
TOTAL 

425,9 

306,0 

483,5 

1068,5 

37,9 


Fonte: Ministério das Finanças e Relatório da Comissão Constâncio. 

A parte remanescente da diferença entre o défice de 2004 e o défice projectado sem 
medidas adicionais para 2005 é explicada pela tendência estrutural de forte crescimento da 
despesa social, em particular com pensões e com saúde. De acordo com os resultados da 
Comissão Constâncio, após corrigir a sub-orçamentação nestas rubricas, as transferências 


Programa de Estabilidade e Crescimento 2005 – 2009 

para as famílias deverão aumentar 0.7 p.p. do PIB, enquanto o consumo intermédio (que 
inclui parte das despesas de funcionamento do Serviço Nacional de Saúde) deverá crescer 

0.2 p.p. do PIB (Quadro 2.10). 
Quadro 2.10
Decomposição da variação do saldo de 2004 para 2005


Em percentagem do PIB 

Efeitos 

2004 Variação de Outros Previsão Variação (sem med. da comp. med. efeitos ‘Comissão’ 2004-2005 

extraord) cíclica discric. 2005 

RECEITA TOTAL 43,1 0,0 -0,4 -0,2 42,6 -0,6 
Receitas correntes 
Receitas fiscais 
Impostos sobre o rend. e património 
Impostos sobre as famílias 
Impostos sobre as empresas 
Contribuições sociais 
Efectivas 
Regime geral 
Regime dos func. públicos 
Imputadas 
Impostos sobre a prod. e importação 
Vendas de bens e serviços 
Outras receitas correntes 
Receitas de capital 
41,6 
37,1 
9,2 
5,8 
3,4 
12,9 
11,9 
7,9 
3,9 
1,1 
15,0 
2,4 
2,0 
1,6 
0,0 
0,0 
0,0 
0,0 
0,0 
0,0 
0,0 
0,0 
-
-
0,0 
-
-
-
-0,4 
-0,4 
-0,5 
0,0 
-0,5 
-
-
-
-
-
0,1 
-
-
-
-0,1 
0,4 
0,0 
0,2 
-0,2 
0,0 
0,0 
-0,1 
0,1 
0,0 
0,3 
0,0 
-0,5 
-0,1 
41,1 
37,2 
8,8 
6,0 
2,7 
13,0 
11,9 
7,8 
4,0 
1,1 
15,4 
2,4 
1,5 
1,5 
-0,5 
0,0 
-0,5 
0,2 
-0,7 
0,0 
0,0 
-0,1 
0,1 
0,0 
0,4 
0,0 
-0,5 
-0,1 
DESPESA TOTAL 48,3 0,1 0,3 0,6 49,3 1,0 
Despesas correntes 
Despesas com pessoal 
Consumo intermédio 
Juros da dívida 
Transferências correntes 
para as famílias 
em dinheiro 
d.q.:subsídios de desemprego 
Pensões do regime geral 
pensões func. públicos 
em espécie 
Subsídios 
outras transferências 
Despesas de capital 
Investimento 
Aq. líquida activos não finan. não prod. 
Outras despesas de capital 
43,6 
15,0 
3,8 
2,8 
22,0 
17,9 
14,9 
1,2 
7,3 
4,0 
3,0 
1,6 
2,5 
4,7 
3,3 
0,0 
1,4 
0,1 
-
-
-
0,1 
0,1 
0,1 
0,1 
-
-
-
-
-
-
-
-
-
0,3 
0,1 
0,1 
-
0,2 
0,2 
0,2 
-
0,1 
0,0 
-
-
-
-
-
-
-
0,8 
0,2 
0,1 
0,1 
0,5 
0,4 
0,3 
0,0 
0,2 
0,1 
0,1 
0,0 
0,1 
-0,2 
-0,1 
0,0 
-0,1 
44,8 
15,3 
4,0 
3,0 
22,7 
18,5 
15,5 
1,3 
7,6 
4,1 
3,1 
1,7 
2,6 
4,4 
3,2 
0,0 
1,2 
1,2 
0,3 
0,2 
0,1 
0,7 
0,6 
0,6 
0,1 
0,3 
0,2 
0,1 
0,0 
0,1 
-0,2 
-0,1 
0,0 
-0,1 
SALDO TOTAL -5,2 -0,1 -0,7 -0,8 -6,8 -1,6 
Por memória: 
Despesa corrente primária 
Saldo de capital 
Saldo primário 
Fonte: Relatório da Comissão Constâncio. 
40,8 
-3,1 
-2,3 
0,1 
-
-0,1 
0,3 
-
-0,7 
0,9 
0,2 
0,8 
42,1 
-2,9 
-3,9 
1,3 
0,2 
-1,6 
29 


Programa de Estabilidade e Crescimento 2005 – 2009 

3. Uma estratégia de consolidação orçamental para a legislatura 
3.1 A crise orçamental portuguesa 
Défices públicos muito elevados, quando excluídas as medidas temporárias, são a 
característica mais visível da crise orçamental portuguesa. Mesmo quando ajustado de 
efeitos cíclicos, o défice público português tem atingido níveis claramente excessivos, o que 
mostra que a crise orçamental não decorre somente do actual período de baixo crescimento 
da economia portuguesa, embora este seja, obviamente, um importante factor de 
agravamento. Elevados défices públicos implicam uma drenagem nos recursos disponíveis 
para fins produtivos e um aumento do risco para os agentes económicos privados, 
afectando negativamente o crescimento económico e o emprego no longo prazo. 

O Quadro 3.1 documenta a evolução das principais rubricas das contas públicas no 
período de 1990 a 2004, excluindo os efeitos das medidas temporárias nos últimos três 
anos, para melhor se perceberem as tendências subjacentes. A comparação entre os anos 
de 1995 e de 2004 é particularmente instrutiva, por duas razões. Tal como 2004, o ano de 
1995 seguiu-se a um período de fraco crescimento da economia portuguesa, não sendo 
por isso a comparação muito distorcida por efeitos cíclicos. A segunda razão é que o valor 
do défice foi semelhante nos dois anos, em percentagem do PIB. 

Saliente-se, em primeiro lugar, que não tem havido um problema de crescimento da 
receita corrente. Entre 1995 e 2004, a receita fiscal aumentou a sua percentagem no PIB 
em 1.7 pontos percentuais (devido sobretudo aos impostos indirectos). Por sua vez, as 
contribuições sociais efectivas do regime geral da segurança social (a cargo de 
trabalhadores e empregadores) aumentaram 0.7 pontos percentuais no mesmo período (as 
quotizações para a segurança social a cargo dos funcionários públicos mantiveram-se 
estabilizadas em 1.1% do PIB). Por outro lado, devido à substancial diminuição das taxas 
de juro, o rácio no PIB das despesas com pagamento de juros da dívida pública baixou 3.5 
pontos percentuais. 


Programa de Estabilidade e Crescimento 2005 – 2009 
Quadro 3.1 
Evolução das contas públicas portuguesas: 1990-2004 
Em percentagem do PIB 
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002(*) 2003(*) 2004(*) 
Receitas totais 35,2 37,4 41,4 39,8 38,4 39,6 41,0 41,2 41,0 42,4 42,3 41,9 42,3 42,1 43,1 
Receita corrente 33,8 35,6 39,3 38,0 36,6 37,7 39,0 38,9 39,4 40,6 40,8 40,2 40,5 40,3 41,6 
Impostos sobre o rendimento e património 7,6 8,4 9,5 8,7 8,4 8,9 9,5 9,6 9,3 9,8 10,4 9,9 9,3 8,7 9,2 
Impostos sobre a produção e a importação 12,8 12,9 13,7 13,1 13,6 13,6 14,0 13,8 14,3 14,8 14,4 14,2 14,6 14,8 15,0 
Contribuições sociais 9,4 9,9 10,3 10,7 10,8 11,0 10,9 11,2 11,2 11,4 11,8 12,0 12,1 12,5 12,9 
Efectivas 8,5 9,0 9,2 9,5 9,7 10,1 10,2 10,5 10,5 10,6 10,9 11,1 11,2 11,6 11,8 
efectivas -regime geral n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. 7,1 7,0 7,3 7,3 7,4 7,5 7,8 7,7 7,8 7,8 
efectivas -regime dos funcionários públicos n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. 2,9 3,1 3,2 3,2 3,2 3,4 3,3 3,5 3,7 4,0 
das quais: quotizações a cargo funcionários n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. 1,1 1,1 1,1 1,1 1,1 1,1 1,2 1,2 1,2 1,2 
Imputadas 0,9 1,0 1,1 1,2 1,1 0,9 0,7 0,7 0,7 0,7 0,9 0,9 0,9 1,1 1,1 
Outras receitas correntes 2,2 2,6 3,9 3,7 1,9 2,4 2,6 2,3 2,2 2,2 1,7 1,7 2,1 1,8 2,0 
Vendas 1,8 1,7 1,8 1,9 1,9 1,9 2,0 2,1 2,2 2,5 2,5 2,3 2,4 2,4 2,4 
Receitas de capital 1,4 1,8 2,1 1,9 1,7 1,9 2,1 2,3 1,6 1,8 1,4 1,8 1,8 1,8 1,6 
Despesas totais 41,8 44,9 46,1 47,9 46,1 45,0 45,8 44,8 44,1 45,2 45,1 46,3 46,4 47,5 48,3 
Despesa corrente 36,7 39,6 40,2 42,0 41,0 39,8 39,8 38,5 38,1 39,3 40,1 40,8 41,7 42,9 43,6 
Transferências correntes 13,3 14,3 14,9 16,8 17,4 16,2 16,8 16,5 16,9 17,5 17,5 18,2 19,0 21,4 22,0 
Para famílias 10,4 11,2 11,5 12,7 14,0 13,2 13,4 13,3 13,4 13,6 14,0 14,5 15,0 17,1 17,9 
Prestações sociais não em espécie 9,3 10,0 10,2 11,3 12,7 11,8 11,8 11,7 11,7 11,9 12,4 12,7 13,2 14,3 14,9 
Prestações sociais em espécie (**) 1,1 1,2 1,3 1,5 1,4 1,4 1,5 1,6 1,6 1,7 1,7 1,8 1,9 2,9 3,0 
Para empresas 1,7 1,6 1,9 2,4 1,7 1,3 1,5 1,2 1,5 1,7 1,1 1,3 1,5 1,6 1,6 
Desp. com acções de formação profissional n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. 0,6 0,7 0,6 0,7 0,8 0,4 0,5 0,8 0,6 0,7 
indemnizações compensatórias n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. 0,0 0,3 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,3 
bonificações de juros à habitação n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. 0,0 0,2 0,2 0,3 0,3 0,4 0,3 0,4 0,4 0,2 
Outras transferências para empresas n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. 0,8 0,3 0,2 0,3 0,4 0,1 0,3 0,1 0,4 0,4 
Outras 1,2 1,5 1,4 1,7 1,6 1,6 1,9 2,0 2,1 2,2 2,4 2,5 2,5 2,7 2,5 
Juros 8,5 8,7 8,5 7,8 6,6 6,3 5,4 4,2 3,5 3,2 3,2 3,2 3,0 2,9 2,8 
Despesas com pessoal (**) 11,8 12,8 13,8 14,1 13,6 13,6 13,7 13,8 14,0 14,4 15,0 15,1 15,4 15,0 15,0 
Consumo intermédio (**) 3,1 3,8 3,0 3,3 3,4 3,7 3,9 3,9 3,8 4,2 4,4 4,3 4,3 3,7 3,8 
Despesas de capital 5,1 5,3 5,9 5,9 5,0 5,3 6,0 6,3 6,0 5,9 5,0 5,5 4,7 4,5 4,7 
Formação bruta de capital fixo 3,3 3,5 3,9 4,0 3,7 3,7 4,2 4,4 3,9 4,1 3,8 4,0 3,6 3,3 3,3 
da qual: Venda de edifícios e outros activos n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. -0,1 -0,1 -0,1 -0,2 -0,2 -0,2 -0,1 -0,1 -0,2 -0,2 
Outra FBCF n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. 3,9 4,3 4,4 4,1 4,4 4,0 4,1 3,7 3,5 3,5 
Aquisição líquida de activos não finan. não prod. 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 0,1 0,1 0,0 -0,2 0,0 0,0 -0,1 0,0 
Transferências de capital 1,8 1,8 2,1 1,8 1,3 1,5 1,7 1,9 1,9 1,8 1,4 1,5 1,1 1,3 1,4 
Excedente (+) ou défice (-) (PDE) -6,6 -7,6 -4,7 -8,1 -7,7 -5,5 -4,8 -3,6 -3,2 -2,8 -2,8 -4,4 -4,1 -5,4 -5,2 

Fonte: INE e Ministério das Finanças 
Notas: (*) Excluindo medidas temporárias; (**) Quebra de série no final de 2002, motivada pela empresarialização de vários hospitais (que deixaram de fazer parte do sector das 
administrações públicas). A quebra implicou um aumento das transferências correntes em espécie para as famílias em cerca de 1.1% do PIB, com compensação no decréscimo dos 
valores das despesas com pessoal e de consumo intermédio (em ambos os casos em cerca de 0.6% do PIB) e das receitas de vendas (em cerca de 0.2% do PIB). 

31



Programa de Estabilidade e Crescimento 2005 – 2009 

Estas evoluções favoráveis foram, no entanto, compensadas pelas tendências de 
forte crescimento das despesas com transferências para as famílias, das despesas com 
pessoal das administrações públicas e de consumo intermédio, que registaram 
agravamentos de 3.6, 2.0 e 0.7 pontos percentuais do PIB, respectivamente, quando se 
corrigem as quebras de série associadas à empresarialização de vários hospitais no final de 
2002. A subida do peso no PIB dos vencimentos dos funcionários públicos atingiu 1.1 
pontos percentuais (apesar do quase congelamento das tabelas nos últimos dois anos do 
período), sendo os restantes 0.9 pontos percentuais de aumento das despesas com 
pessoal explicados pelo acréscimo das contribuições sociais a cargo do Estado. 

Se o período de análise for estendido para 2005, com base nas perspectivas 
traçadas pela Comissão Constâncio, na hipótese de ausência de medidas orçamentais 
adicionais, ainda se torna mais agudo o quadro de não consolidação das contas públicas 
em resultado da tendência insustentável de crescimento da despesa corrente primária. 

Nos últimos anos começou também a desenhar-se uma forte dinâmica de 
crescimento do nível da dívida pública em consequência dos elevados défices orçamentais 
ocorridos, do recurso a um conjunto de medidas temporárias de contenção geradoras da 
deterioração de resultados orçamentais em anos futuros, da assunção de dívidas, de 
injecções de capital em empresas públicas e do diferencial positivo entre a taxa de juro 
implícita da dívida pública e a taxa de crescimento do PIB nominal. O nível da dívida pública 
subiu nos últimos anos do mínimo de 53 por cento do PIB atingido no ano 2000, para cerca 
de 62 por cento do PIB no final de 2004. Se nada fosse feito para travar este crescimento, 
os mercados financeiros exigiriam um prémio de risco crescente para financiarem as 
necessidades orçamentais da República, que agravaria ainda mais a dinâmica da dívida e 
limitaria o próprio crescimento económico. 

3.2 Linhas de força da estratégia 
Faz sentido que a estratégia de consolidação orçamental adoptada pelo Governo 
assente primordialmente no controlo firme do crescimento da despesa corrente primária, 
identificada como a principal fonte dos problemas orçamentais portugueses. Como 
demonstram as experiências bem sucedidas de consolidação orçamental levadas a cabo 
noutros países, o sucesso da estratégia portuguesa no médio e longo prazos vai depender 
criticamente do sucesso das reformas de controlo da despesa pública. O desafio consistirá 


Programa de Estabilidade e Crescimento 2005 – 2009 

na compatibilização do objectivo de controlo apertado desta despesa com o objectivo de 
melhoria significativa da qualidade dos serviços públicos, em áreas como a educação, a 
saúde e a justiça. Os estudos comparativos internacionais são unânimes em reconhecer 
uma profunda ineficiência da despesa pública nesta áreas, pelo que os dois objectivos têm 
que ser conciliados. A área da segurança social requer, igualmente, uma acção 
determinada, quer para melhorar as condições de sustentabilidade de longo prazo, quer 
para controlar no curto e médio prazos, a elevada pressão financeira que tem vindo a 
exercer sobre as contas públicas. 

No entanto, a estratégia de consolidação orçamental não poderá deixar de recorrer, 
igualmente, a um conjunto de medidas de aumento da receita, de forma a permitir uma 
trajectória mais rápida de decréscimo do défice. Uma redução rápida do défice tem de ser 
conseguida, por três ordens de razões: 

(i) 
As reformas estruturais do lado da despesa pública levam algum tempo a 
implementar e a produzir efeitos significativos de poupança orçamental; 
(ii) 
Só uma rápida redução do défice vai permitir travar a dinâmica desfavorável 
da dívida pública, antes que esta cause danos significativos na economia 
portuguesa e na capacidade de a República se financiar nos mercados 
financeiros; 
(iii) 
O respeito dos compromissos do Estado Português no âmbito do Tratado da 
União Europeia e do Pacto de Estabilidade e Crescimento exige a rápida 
tomada de medidas correctoras das contas públicas. 
É importante salientar que as receitas adicionais não serão conseguidas através de 
medidas temporárias que prejudiquem os saldos futuros. Conforme indicado no Programa 
de Governo, recentemente apresentado na Assembleia da República, foi assumido o 
compromisso de não recorrer a expedientes contabilísticos para esconder o verdadeiro 
nível do défice público e criar uma ilusão de resolução da crise orçamental. As receitas 
extraordinárias dos últimos dois anos foram particularmente gravosas para as contas 
públicas portuguesas, porque aumentaram encargos ou diminuíram receitas dos anos 
seguintes, dificultando ainda mais a resolução sustentada do problema orçamental. 

No respeito pelos princípios enunciados, serão cinco as linhas de força da estratégia 
de consolidação orçamental que o Governo Português irá prosseguir, a saber: 

(i) 
Reforma da administração pública e, em particular da gestão dos seus 
recursos humanos, visando conter decisivamente o crescimento das 

Programa de Estabilidade e Crescimento 2005 – 2009 

despesas com pessoal e, em simultâneo, visando promover a flexibilidade de 
gestão dos serviços e premiar o desempenho dos funcionários; 

(ii) 
Promoção das condições de sustentabilidade de longo prazo da segurança 
social em simultâneo com o alívio, no curto e médio prazos, da pressão 
orçamental resultante do envelhecimento da população e da maturação do 
actual sistema; 
(iii) 
Criação de incentivos para a melhoria da qualidade da despesa pública e da 
utilização de infra-estruturas e recursos públicos; 
(iv) 
Simplificação e moralização do sistema fiscal, melhoria da eficiência da 
Administração Fiscal e combate à evasão e fraude fiscal; 
(v) 
Prossecução de uma política de privatizações que permita a redução do peso 
do Estado no sector empresarial da actividade económica, favorecendo, por 
um lado, o uso eficiente dos recursos económicos e, por outro lado, a 
sustentabilidade das finanças públicas. 
No ponto seguinte, serão descritas as principais medidas e reformas que o Governo 
irá introduzir para prosseguir o seu objectivo de consolidação orçamental. 

3.3. As principais medidas e reformas 
3.3.1. Reforma da administração pública e da gestão dos seus recursos humanos 
As despesas com pessoal são, a par com o crescimento das despesas com 
pensões, o factor explicativo mais relevante para a dinâmica desfavorável da despesa 
pública. Estas despesas, em percentagem do PIB, são as mais elevadas no conjunto dos 
países da área do euro e na OCDE apenas a Dinamarca e a Suécia apresentam valores 
superiores9. As despesas com pessoal das administrações públicas em Portugal foram 
ainda as que mais subiram em percentagem do PIB no conjunto dos países da OCDE 
desde 1995, sendo que para a maioria dos países se verificou, pelo contrário, uma redução 
do seu peso. Em 2004, este indicador atingiu em Portugal 15%, valor que compara com 
uma média inferior a 11% no conjunto da área do euro. 

Veja-se, por exemplo, OECD Economic Survey – Portugal 2004, capítulo 3 (disponível em 

http://www.oecd.org) 


Programa de Estabilidade e Crescimento 2005 – 2009 

O aumento das despesas com pessoal em Portugal tem resultado da conjugação de 
três factores: o crescimento do número de serviços públicos e das suas estruturas internas, 

o crescimento elevado do número de funcionários públicos e crescimentos anuais da 
remuneração média muito acima da variação da actualização das tabelas dos vencimentos 
(o chamado wage drift dos funcionários públicos). 
As medidas de consolidação que serão adoptadas na organização da administração 
pública e na gestão dos seus recursos humanos são dirigidas para a resolução dos três 
problemas identificados, com a preocupação adicional de introduzir mecanismos que 
permitam efectiva poupança orçamental face às regras vigentes, mas que premeiem o 
mérito e o desempenho dos funcionários. 

a) Reestruturação da Administração Central 

Na sequência da reavaliação em curso das funções do Estado um amplo programa 
de reestruturação e modernização da administração pública, que incluirá a revisão, 
Ministério a Ministério, das respectivas funções, orgânica, dimensionamento, recursos e 
procedimentos, num processo orientado, por um lado, para a melhoria da eficiência e 
eficácia dos serviços e, por outro, para a contenção selectiva e qualificação da despesa 
pública. O Governo fixa como objectivo uma redução, ao longo da legislatura, de 10% dos 
consumos intermédios do conjunto da Administração Central 

b) Dinamização da Bolsa de Supranumerários 

Outra peça fundamental da reforma da gestão dos recursos humanos da 
administração pública será a dinamização de uma Bolsa de Supranumerários, sendo 
intenção do Governo introduzir as necessárias alterações legislativas durante 2005. 
Actualmente, já existe essa Bolsa, mas a verdade, é que não tem sido utilizada, frustrando 
os objectivos que levaram à sua criação. O Governo irá redefinir e alargar os termos da 
utilização da Bolsa de modo a que nela possam ser efectivamente colocados os 
trabalhadores considerados excedentários ou inadequados ao serviço, que ficarão a 
aguardar colocação alternativa. Ao fim de três meses de permanência na Bolsa, os 
funcionários perderão o chamado “vencimento de exercício”, que corresponde 
sensivelmente a um sexto do seu vencimento anterior. Enquanto na Bolsa, um funcionário 
não poderá recusar uma proposta de colocação, em condições a estabelecer, sob pena de 
perder o vínculo à função pública. Finalmente, como incentivo de promoção da mobilidade 


Programa de Estabilidade e Crescimento 2005 – 2009 

para o sector privado, entre outras medidas que se introduzirão, qualquer funcionário 
colocado na Bolsa terá o direito automático a usufruir de licenças sem vencimento. 

c) Reforma do sistema de carreiras e remunerações dos funcionários públicos 

O actual sistema de carreiras e remunerações dos funcionários públicos é de 
extrema complexidade e rigidez, com cerca de 1050 carreiras profissionais diferentes, 
imperando os mecanismos automáticos de movimentação na carreira e de progressão 
salarial, de forma independente do desempenho profissional. O Governo compromete-se a 
reformar profundamente este sistema de carreiras e remunerações até ao final de 2006, 
reduzindo substancialmente o número de carreiras, bem como limitando drasticamente os 
elementos de progressão automática actualmente existentes. 

Pretende-se que a progressão salarial passe a ser fortemente condicionada pela 
avaliação do desempenho dos funcionários. Os funcionários cujo desempenho seja menos 
satisfatório poderão não ver os seus vencimentos actualizados, para que o bom 
desempenho doutros funcionários possa ser premiado através de maiores variações de 
remuneração. Vão também iniciar-se avaliações externas do desempenho global dos 
serviços públicos (sempre que possível através de indicadores objectivos de quantidade e 
qualidade do serviço prestado), que passarão a ter reflexo directo no orçamento para 
variações salariais dos organismos, penalizando globalmente os serviços com pior 
desempenho global. O objectivo prosseguido pelo Governo com esta reforma é a 
contenção do wage drift dos funcionários públicos, em simultâneo com a introdução de 
incentivos adequados à melhoria da qualidade dos serviços públicos e sem prejudicar a 
progressão salarial, antes pelo contrário, pretendendo acelerá-la para os funcionários com 
bom desempenho. 

Dada a complexidade desta reforma, e o processo negocial que ela implica, não será 
possível que os seus contornos exactos estejam definidos e traduzidos na lei antes do final 
do Verão de 2006. Por isso, os efeitos orçamentais da reforma só deverão fazer-se sentir 
na execução orçamental de 2007. Entretanto, para evitar a derrapagem das despesas com 
pessoal, o Governo suspende desde já todas as progressões automáticas de funcionários 
públicos e continua a condicionar as promoções ao respectivo cabimento nos orçamentos 
dos organismos proponentes, tal como tem sido a prática dos últimos anos. 

O Governo irá igualmente rever, na área específica da saúde, o regime de 
remuneração dos médicos que trabalham em urgências hospitalares e dos centros de 


Programa de Estabilidade e Crescimento 2005 – 2009 

saúde, com a criação de um novo regime semelhante ao estabelecido no Decreto-Lei nº 
117/98 de 5 de Maio. 

d) Controlo das novas admissões de funcionários públicos 

Com o objectivo de reduzir o efectivo de funcionários públicos, o Governo irá utilizar 
diversos mecanismos. Por um lado, o Governo continuará a exercer um controlo apertado 
de novas admissões na administração central, procedendo-se a uma substituição apenas 
parcial dos trabalhadores que abandonem o activo, seja porque passem a uma situação de 
reforma (que serão menos do que nos últimos anos devido à extensão gradual da idade da 
reforma), seja porque abandonem a função pública, aplicando-se a regra indicativa de, em 
termos médios, substituir cada dois funcionários que deixem o serviço activo por um único 
novo funcionário. 

Serão igualmente introduzidas alterações legislativas que limitem de forma efectiva a 
admissão de novos funcionários no subsector da administração regional e local, onde se 
têm observado uma expansão continuada, mesmo nos anos mais recentes. 

3.3.2 Segurança social 
A esperança de vida à nascença, actualmente superior a 77 anos, tem crescido de 
forma sustentada, cerca de 10 anos nas últimas três décadas. Se forem considerados 
indicadores de esperança de vida para cidadãos com 60 ou 65 anos de idade (as idades de 
referência para a reforma, respectivamente nos sistemas dos funcionários públicos e do 
regime geral de segurança social), entre 1970 e 2000 estes indicadores aumentaram entre 
3 e 4 anos. No caso de cidadãos que tinham 65 anos de idade em 2000, o número de anos 
de vida adicionais esperados era de 15.3 e 18.7 anos, respectivamente para homens e 
mulheres. Os valores correspondentes para cidadãos que tinham 60 anos nessa data eram 
de 19.0 e 23.0 anos10. Para estes aumentos da esperança de vida contribuíram quer os 
avanços da Medicina, quer a clara melhoria das condições sócio-económicas da população 
portuguesa, em particular dos cuidados de saúde. Ora, é previsível que o aumento da 
esperança de vida prossiga no futuro. 

Fonte: Nações Unidas e Eurostat (dados disponíveis, respectivamente, em http://esa.un.org/unpp e 
http://epp.eurostat.cec.eu.int). 


Programa de Estabilidade e Crescimento 2005 – 2009 

Este fenómeno demográfico tem contribuído, através do aumento do número de 
pensionistas, para explicar a forte expansão da despesa com pensões, quer do regime dos 
funcionários públicos, quer do regime geral. Adicionalmente, a par do aumento do número 
de pensionistas, em ambos os regimes tem-se manifestado um expressivo aumento da 
pensão média, muito superior à actualização anual das tabelas de pensões. Este “efeito de 
composição” decorre das pensões auferidas pelos novos pensionistas serem bastante 
superiores às dos pensionistas que deixam o sistema por falecimento. 

De modo a combater a deterioração da situação financeira da segurança social e 
eliminar a diferenciação das condições ainda existentes entre o regime dos funcionários 
públicos e o regime geral da segurança social, fonte de iniquidades e restritivo da 
mobilidade laboral entre o sector público administrativo e o sector privado, o Governo 
decidiu avançar com as seguintes medidas: 

a) A Caixa Geral de Aposentações – CGA – passará a ser um subsistema “fechado” no 
final de 2005, isto é, não admitirá novas inscrições, e processar-se-á gradualmente a 
convergência para as condições do regime geral. Esta medida envolve os seguintes 
aspectos: 

• 
Todos os funcionários públicos admitidos após 1 de Janeiro de 2006 serão 
integrados no regime geral da segurança social; 
• 
Para os novos funcionários públicos admitidos a partir de 1 de Janeiro de 
2006, as taxas de contribuição a pagar, quer seja pelo trabalhador, quer seja 
pela entidade patronal (classificada ou não no sector das administrações 
públicas) serão as mesmas que estão em vigor no regime geral da segurança 
social; 
• 
A idade legal de reforma dos funcionários públicos será aumentada de forma 
gradual dos 60 anos para 65 anos, seis meses por cada ano, durante o 
período de 2006 a 2015 (o que significa que idade de reforma será 60 anos e 
seis meses de idade durante 2006, 61 anos de idade durante 2007, e assim 
sucessivamente); 
• 
O número de anos de serviço necessário para usufruir da pensão completa 
será estendido, gradualmente, de 36 para 40 anos, seis meses por cada ano 
durante o período 2006-2013; 

Programa de Estabilidade e Crescimento 2005 – 2009 

• 
A fórmula de cálculo da pensão de reforma/aposentação dos funcionários 
públicos admitidos antes de 1993 será alterada, passando a ser obtida como a 
média ponderada da pensão que receberiam com a aplicação da fórmula 
actual e da pensão calculada aplicando a fórmula do regime geral da 
segurança social, sendo os ponderadores dados pelas proporções do tempo 
de contribuição até ao final de 2005 (CGA) e após 2005 (segurança social)11 . 
b) A partir de 1 de Julho de 2005, os subsistemas de saúde, existentes para certas 
categorias de funcionários públicos e que são mais favoráveis do que o regime geral 
da ADSE, deixarão de admitir novas inscrições. Tal implica que a partir daquela data 
os novos funcionários, agentes e demais servidores dos três ramos das Forças 
Armadas, das forças de segurança e dos serviços e instituições de justiça passarão 
a ser obrigatoriamente inscritos na ADSE. Os actuais funcionários manter-se-ão nos 
respectivos sub-sistemas, mas o regime destes será conformado ao da ADSE até 1 
de Outubro do corrente ano. 

c) 
Tanto no respeitante ao regime dos funcionários públicos como ao regime geral da 
segurança social, serão revistos todos os regimes especiais de aposentação/reforma 
existentes na legislação actual que permitam uma idade de reforma legal inferior aos 
60 ou 65 anos, respectivamente, com vista ou a eliminá-los ou a reduzi-los 
significativamente. 

d) No respeitante ao regime geral da segurança social, o Governo adoptará medidas 
estruturais que permitam poupanças orçamentais adicionais que de 150 milhões de 
euros em 2006 crescerão até 750 milhões de euros em 2009. Dado o seu carácter 
estrutural, estas medidas visarão também aumentar a sustentabilidade do sistema a 
longo prazo, tendo em conta a evolução da esperança de vida. De modo a habilitar o 
Governo a tomar as medidas mais adequadas nesta área foi criado um Grupo de 
Trabalho encarregado de estudar e avaliar diferentes alternativas de medidas, que 
deverá entregar a sua avaliação no último trimestre do corrente ano. 

11 Exemplo ilustrativo: um funcionário público que tenha descontado desde 1981 para a CGA, atingirá a idade 
da reforma em finais de 2020 e receberá uma pensão que será uma média ponderada da pensão que 
receberia se não houvesse alteração de regra (com ponderação de 25/40) e a pensão calculada de acordo 
com a regra do regime geral de segurança social (com ponderação 15/40). 


Programa de Estabilidade e Crescimento 2005 – 2009 

e) Serão eliminadas as taxas reduzidas, inferiores a 20%, de contribuição patronal de 
organismos e instituições com trabalhadores inscritos na CGA. 

f) 
As remunerações de referência usadas para a determinação das contribuições 
mínimas para a segurança social por parte dos trabalhadores independentes são 
aumentadas, de um salário mínimo nacional para um salário e meio. 

g) Serão ainda tomadas medidas visando reduzir significativamente a prática de 
concessão de reformas antecipadas por motivos que não a invalidez do trabalhador. 
As reformas antecipadas, embora favorecendo as empresas e os trabalhadores 
directamente envolvidos, têm normalmente um custo financeiro elevado para a 
Segurança Social (porque os beneficiários deixam de trabalhar e contribuir em 
idades relativamente baixas, passando a receber uma pensão durante períodos de 
reforma excepcionalmente longos). 

h) Tendo em conta que algumas destas medidas levarão algum tempo a produzir 
efeitos e que é necessário compensar, no curto e médio prazos, a deterioração da 
situação financeira da segurança social, é aumentada em 2 p.p. a taxa normal do 
Imposto sobre o Valor Acrescentado (IVA), a partir de 1 de Julho de 2005. A receita 
adicional resultante deste aumento da taxa normal do IVA, de 19 para 21%, será 
transferida para o financiamento da segurança social (incluindo a CGA). 

i) 
Finalmente, e por forma a aumentar a justiça social e reduzir os níveis de pobreza 
ainda existentes em Portugal nos estratos mais seniores da população, o Governo 
irá introduzir um complemento de rendimento de que beneficiarão os cidadãos mais 
idosos, de modo a assegurar um rendimento mensal não inferior a 300 euros. Esta 
medida será introduzida faseadamente já a partir de 2006. 

3.3.3 Melhoria da qualidade da despesa pública e da utilização de infra-estruturas e 
recursos públicos. 
a) Património Imobiliário 


Programa de Estabilidade e Crescimento 2005 – 2009 

Existe na sociedade portuguesa um reconhecimento generalizado que o património 
imobiliário do Estado é excessivo e é gerido de forma deficiente. De facto, por um lado, 
existem muitos prédios rústicos e urbanos desocupados (ou arrendados a privados) que 
não se justifica serem propriedade do Estado. Por outro lado, a ocupação de espaços pelos 
serviços públicos não respeita, em muitas situações, critérios básicos de eficiência. 
Adicionalmente, apesar do excessivo património imobiliário, alguns serviços arrendam a 
entidades privadas os espaços que ocupam, contribuindo também para aumentar a 
ineficiência na gestão do imobiliário público. O Governo pretende alterar progressivamente 
esta situação, para o que actuará em duas frentes. 

O Governo irá propor, ainda no decurso de 2005, regras objectivas e céleres para a 
reclassificação de tipo de uso e para a atribuição de índices urbanísticos a imóveis que são 
propriedade do Estado, de Institutos Públicos e de empresas de capitais exclusivamente 
públicos que não estejam a ser utilizados, com vista à sua progressiva alienação. 

Por outro lado, o Governo irá lançar, também em 2005, um inventário de todos os 
espaços actualmente ocupados por serviços da Administração Central. Os resultados desse 
inventário exaustivo permitirão definir referências de utilização de espaço, tendo em conta a 
informação sobre a dimensão e a natureza de cada serviço, bem como o tipo de imóvel 
onde está instalado. Com esta iniciativa será identificado um conjunto de espaços 
sobrantes, que poderão ser reafectados ou alienados. 

Adicionalmente, pretende-se que, a partir de 2007, cada serviço receba do Tesouro 
um crédito anual no montante da renda correspondente a uma utilização de espaço 
considerada eficiente, passando, em contrapartida, a pagar ao Tesouro uma renda 
calculada em função do espaço efectivamente utilizado. O potencial de poupança desta 
medida decorrerá da diferença entre o total de espaços actualmente ocupados por serviços 
públicos e o total de espaços correspondentes às ocupações de referência definidas. O 
pagamento de rendas no âmbito desta medida será limitado, como é natural, aos imóveis 
que sejam propriedade do Estado e que são presentemente disponibilizados a título gratuito 
aos serviços. A definição de referências será igualmente efectuada para organismos que 
ocupam espaços arrendados a entidades não pertencentes às administrações públicas. 
Paralelamente, será estudada a deslocação de serviços de áreas de grande centralidade 
nos principais centros urbanos, cujo espaço tem maior valor de mercado, para zonas 
menos centrais, se dessa deslocação resultar uma poupança orçamental significativa, sem 
prejuízo da qualidade e eficiência do serviço. 


Programa de Estabilidade e Crescimento 2005 – 2009 

b) Programas sectoriais de reforma 

As áreas sectoriais da saúde, da educação e da justiça são também áreas 
prioritárias de reforma, onde o desafio é melhorar substancialmente a qualidade do serviço, 
não deixando de controlar firmemente a despesa pública. O Governo compromete-se a 
proceder, nos próximos meses, a uma avaliação das práticas de gestão da despesa pública 
em cada um destes sectores, com propostas concretas de resolução dos problemas e 
estrangulamentos identificados, sem recurso a aumentos de despesa global. Estes 
programas sectoriais de reforma serão integrados em planos plurianuais de redução da 
despesa corrente, que o Governo apresentará à Assembleia da República. 

Na área da saúde, uma das mais críticas em termos de pressão sobre as despesas 
orçamentais, a estratégia a adoptar passará pela aplicação progressiva do modelo de 
entidades públicas empresariais a todos os hospitais do Serviço Nacional de Saúde (SNS), 
como forma de melhorar as práticas de gestão desses hospitais e responsabilizar os seus 
gestores pelos resultados conseguidos, contribuindo para eliminar as sucessivas 
derrapagens orçamentais do SNS e a falta de transparência deste Serviço. 

Complementarmente, proceder-se-á à extinção progressiva das sub-regiões de 
saúde, até final de 2006, associada à reformulação de funções das Administrações 
Regionais de Saúde e dos centros de saúde, acompanhadas de formação intensiva e 
reorientação dos excedentes de pessoal gerados pela reorganização dos serviços . 

No muito curto prazo, ainda durante o mês de Junho, será tomado um primeiro 
conjunto de medidas para evitar a deterioração da situação financeira do SNS, entre as 
quais: 

• 
Extinção da bonificação de 10% na comparticipação de medicamentos 
genéricos; 
• 
Revisão do escalão A de comparticipação de medicamentos, com passagem de 
100 a 95%, e reembolso a doentes crónicos mediante prova de meios, nas 
situações de rendimento igual ou inferior ao salário mínimo nacional; 
• 
Revisão em baixa dos preços de medicamentos comparticipados em 3%; 
• 
Redução em 3 pontos percentuais das margens de comercialização por grosso e 
a retalho dos medicamentos; 
• 
Promoção de um novo sistema de conferência de facturas de fornecedores 
externos, que permita combater eficazmente desperdícios e fraudes no SNS; 

Programa de Estabilidade e Crescimento 2005 – 2009 

• 
Alteração legislativa para dificultar situações de utilização abusiva da 
comparticipação acrescida de medicamentos a falsos pensionistas de baixos 
rendimentos. 
Para ajudar a financiar as pressões estruturais no sentido do crescimento da 
despesa no sector da saúde, o Governo irá ainda proceder, ao longo da legislatura, ao 
aumento gradual do imposto sobre o tabaco. Tal ocorrerá por via do ajustamento dos 
elementos específicos e/ou ad valorem que traduzam uma subida nominal média do 
imposto arrecadado por maço de tabaco de 15% em cada ano de 2006 a 2009. Este 
aumento visa, em simultâneo com o aumento da receita, criar um desincentivo adicional ao 
consumo de tabaco, que é responsável, directa ou indirectamente, por uma parte não 
negligenciável dos custos de saúde. 

Na área do ensino básico e secundário, existe também o objectivo de controlar 
eficazmente o número de novos professores, através de um conjunto de medidas que 
permitirão limitar as situações de redução total ou parcial da componente lectiva do horário 
de trabalho e consequentemente diminuir o recurso a contratos anuais de professores com 
a correspondente poupança orçamental. Para esse efeito, o Governo irá, a curto prazo: 

• 
revogar o Art. 121º do Estatuto da Carreira Docente, que permite a dispensa de 
actividade lectiva no ano escolar em que os professores atingem o limite de 
idade; 
• 
alterar o Estatuto da Carreira Docente, de modo a que o desempenho de cargos 
de natureza pedagógica dê lugar à redução da componente lectiva apenas nos 
casos dos docentes que dela não beneficiem nos termos do artigo 79ºdo referido 
Estatuto; 
• 
reduzir o período de tempo máximo de recuperação do docente, incapacitado ou 
diminuído para o cumprimento integral do exercício de funções (actualmente de 2 
anos -alínea (d) do nº1 do Artigo 81ºdo Estatuto da Carreira Docente), enquanto 
condição de dispensa da componente lectiva, e exercer maior fiscalização neste 
tipo de dispensas; 
• 
deixar de atribuir turmas, cessando o direito a retribuição, aos alunos dos 
estágios pedagógicos do ramo educacional e das licenciaturas em ensino 
associados a modalidades de prática pedagógica supervisionada. 
c) Financiamento adicional de políticas públicas 


Programa de Estabilidade e Crescimento 2005 – 2009 

Não obstante todas as medidas de contenção de despesa que o Governo vai 
empreender, incluindo através dos programas sectoriais supra-referidos, torna-se 
necessário assegurar um financiamento adicional das políticas públicas. 

Na verdade, a actual expressão do défice orçamental significa objectivamente a 
insuficiência dos recursos disponíveis para fazer face às necessidades, particularmente em 
sectores críticos como a saúde, a educação, a justiça ou as obras públicas. Neste último 
sector, importa, nomeadamente, prosseguir o esforço de modernização e conservação das 
infra-estruturas, as políticas de solidariedade nacional em apoio ao desenvolvimento 
regional, incluindo através das SCUT e da contrapartida nacional para os investimentos 
financiados por fundos comunitários. 

Assim, o Governo entendeu ser necessário prever, desde já, um aumento faseado 
do imposto sobre produtos petrolíferos (ISP), de 2.5 cêntimos por litro em média12, a serem 
introduzidos em 1 de Janeiro de 2006, 2007 e 2008. Estes aumentos serão adicionais aos 
aumentos anuais necessários para manter o imposto unitário constante em termos reais. Se 

o preço internacional do petróleo vier a baixar relativamente aos elevados níveis actuais, 
este aumento do imposto poderá não implicar subidas dos preços no consumidor dos 
combustíveis face aos valores que têm sido praticados nos últimos meses, atenuando 
apenas a descida que ocorreria se não fosse ajustado o ISP. A receita adicional resultante 
desta medida é estimada em cerca de 210 milhões, em 2006, subindo para 630 milhões, 
em 2009. 
d) Finanças regionais e locais 

O Governo, para além das medidas a adoptar em sede de Orçamento de Estado, 
preparará propostas de reforma do financiamento das Regiões Autónomas e Autarquias 
Locais. Conforme enunciado no Programa do Governo, as revisões da Lei das Finanças 
Regionais e da Lei das Finanças Locais são essenciais para melhorar a solidariedade 
financeira entre as Administrações Central, Regionais e Locais, devendo assegurar também 
que os esforços de consolidação orçamental sejam partilhados pelos diferentes níveis da 
Administração Pública. 

12 O valor concreto de aumento a aplicar a cada produto dependerá da sua elasticidade procura-preço e dos 
preços praticados em mercados fronteiriços. 


Programa de Estabilidade e Crescimento 2005 – 2009 

3.3.4 Simplificação e moralização do sistema fiscal, melhoria da eficiência da 
Administração Fiscal, combate à evasão e fraude fiscal 
O sistema fiscal português é de uma extrema complexidade, dada a variedade de 
regimes especiais e de benefícios fiscais que têm sido introduzidos ao longo do tempo, 
distorcendo irremediavelmente os princípios de simplicidade, equidade e transparência que 

o deveriam orientar. Mesmo que as intenções iniciais desses tratamentos fiscais especiais 
ou bonificados tenha sido, em alguma fase, a promoção de uma hipotética maior justiça 
fiscal, eles acabam por potenciar comportamentos de “planeamento fiscal agressivo” 
(entendido como o aproveitamento das inconsistências da legislação fiscal para reduzir 
drasticamente o pagamento de impostos) por parte de interesses económicos organizados. 
Noutros casos, são criadas inércias que impedem a revogação de regimes especiais ou 
bonificações quando se deixam de verificar (ou mesmo, se inverteram) as condições que 
levaram à sua implementação. Tomados no seu conjunto, os múltiplos regimes especiais e 
bonificações têm ainda o efeito extremamente pernicioso de tornarem muito mais difícil e 
cara a acção administrativa de repressão à fraude e evasão fiscais. 
Neste quadro, a actuação da política fiscal concentrar-se-á em três áreas: 
simplificação e moralização do sistema fiscal, melhoria da eficiência da Administração 
Fiscal e combate à evasão e fraude fiscais. 

a) Simplificação e moralização do sistema fiscal 

No âmbito da simplificação e moralização do sistema fiscal serão introduzidas 
limitações aos benefícios e deduções ao nível dos diferentes impostos, introduzidas 
alterações ao IRS, e será revisto o regime simplificado de tributação. 

O Governo introduzirá no decurso do ano de 2005, uma série de limitações aos 
benefícios fiscais em vigor, dos quais se salienta os benefícios fiscais à reestruturação de 
empresas (DL 404/90), as regras de dedução parcial do IVA, o âmbito de aplicação do art.º 
69 do Código do IRC, e supressão do nº 4 do art.º 33-A do Estatuto de Benefícios Fiscais 
sobre zonas francas. Serão também criados mecanismos efectivos que evitem a “lavagem” 
de dividendos por via de operações que tenham por objecto participações sociais ou 
direitos conexos com essas mesmas participações, celebradas entre entidades sujeitas a 
IRC e entidades que beneficiem de isenção desse imposto ou de regime mais favorável. 


Programa de Estabilidade e Crescimento 2005 – 2009 

No que respeita ao IRS, vão ser igualmente introduzidas alterações legislativas para 
vigorarem a partir de 2006, nomeadamente: a aproximação gradual do valor da dedução 
específica das pensões ao valor da dedução específica dos trabalhadores dependentes, e a 
criação de um escalão adicional, com uma taxa marginal de 42%, a ser aplicado a 
rendimentos anuais superiores a 60 mil euros. 

Saliente-se, ainda, que outras medidas poderão ser apresentadas em resultado das 
conclusões do trabalho de duas Comissões recentemente constituídas por iniciativa do 
Governo. Uma dessas Comissões debruçar-se-á sobre a reavaliação dos incentivos e 
benefícios fiscais. Esta Comissão tem como mandato apresentar, até 15 de Setembro, 
propostas de simplificação fiscal, para que eventuais medidas possam ser ainda 
incorporadas no Orçamento de Estado para 2006. Em particular, esta Comissão avaliará as 
vantagens e desvantagens de diversas modalidades de incentivos fiscais à poupança a 
introduzir, quer do tipo dos eliminados no Orçamento de Estado de 2005 quer de outro tipo. 
Neste aspecto concreto, o Governo compromete-se a reintroduzir incentivos fiscais à 
poupança sem nunca pôr em causa o esforço de consolidação orçamental. A segunda 
Comissão foi criada com o objectivo de propor medidas de simplificação do sistema fiscal e, 
em particular, da criação de Regimes Simplificados de Tributação para os operadores 
económicos de dimensão mais reduzida. As propostas desta Comissão deverão ser 
apresentadas ao Governo no decurso de 2006, para que medidas nesta área possam 
entrar em vigor no início de 2007. 

b) Melhoria da eficiência da administração fiscal e combate à fraude e evasões 
fiscais 

No domínio da melhoria da eficiência da administração fiscal e do combate à evasão 
fiscais, o Governo implementará um programa integrado de medidas de carácter legislativo, 
operativo e tecnológico, com vista a abranger todas as vertentes relevantes de um 
fenómeno que é complexo e multifacetado. Entre o leque variado de iniciativas legislativas 
cuja implementação está programada, salientam-se a apresentação à Assembleia da 
República de propostas de normativos visando: 

• 
a divulgação pública de rendimentos ilíquidos obtidos anualmente pelos 
contribuintes singulares (proposta a apresentar até final de 2005); 
• 
a divulgação pública da lista de empresas com dívidas em mora, de natureza 
fiscal ou contributiva (proposta a apresentar até Setembro); 

Programa de Estabilidade e Crescimento 2005 – 2009 

• 
a reposição de tributação em imposto de selo das doações de valores 
monetários (proposta a apresentar até Setembro). 
No plano operacional, várias iniciativas estão actualmente em curso: 

• 
o acesso efectivo à informação bancária dos contribuintes em situações de 

particular risco de fraude e evasão fiscais; 

• 
o aprofundamento do cruzamento de dados com outros organismos, 

nomeadamente a Segurança Social, o Ministério da Justiça, o INGA, os 

Serviços Municipalizados e os Notários; 

• 
a implementação de um sistema informático de liquidações oficiosas por falta 
de entrega de declaração de IRS e de IRC; 
• 
a implementação de um plano de acção com vista a minorar o risco de 
prescrição das dívidas fiscais; 
• 
o envio de avisos personalizados aos contribuintes com dívidas fiscais e bens 
penhoráveis; 

• 
a aceleração do processo de avaliação de imóveis objecto de transacção; 
• 
e a introdução de compensações de reembolsos com dívidas fiscais de outros 
impostos. 
3.3.5 Privatizações 
O processo de privatizações prosseguido em Portugal nos últimos 20 anos contribuiu 
para reduzir o peso do Estado no sector empresarial e aumentar a concorrência, 
favorecendo uma eficiente aplicação dos recursos económicos e o aumento da 
competitividade das empresas. Igualmente, na medida em que o valor gerado pela venda 
dos activos tenha sido superior ao valor actual dos resultados futuros expectáveis dos 
activos alienados, a política de privatizações contribuiu para a consolidação orçamental e a 
sustentabilidade das finanças públicas. 

Durante os próximos anos, o Governo pretende assumir um papel de maior relevo da 
definição de políticas de financiamento globais para o Sector Empresarial do Estado, 
definindo limites ao crescimento do endividamento e, no respeito pleno das regras relativas 
à concorrência, melhorando as suas condições de acesso ao mercado financeiro através do 
reforço do peso negocial do conjunto destas empresas. 


Programa de Estabilidade e Crescimento 2005 – 2009 

Esta actuação, que na prática é semelhante à de qualquer accionista privado, 
permitirá um reforço dos mecanismos de controlo ao nível do financiamento das empresas 
públicas e uma redução dos encargos da dívida indirecta do Estado que, pela sua 
trajectória crescente, tem vindo a assumir-se como uma condicionante à consolidação 
futura das contas públicas. 

Neste contexto, o Governo pretende alterar a Resolução do Conselho de Ministros n.º 
55/93, de 22 de Julho, no sentido de passar a aplicar, a partir de 2006, mais de 80% das 
receitas de privatizações na amortização de dívida pública. Estas medidas de optimização 
da gestão dos passivos financeiros directos e indirectos do Estado deverão resultar, ainda, 
numa libertação de capacidade creditícia do sistema financeiro nacional para o sector 
privado, contrariando assim o efeito de crowding-out associado ao comportamento 
desconcertado do Estado e das empresas públicas em matéria de financiamento. 

O Governo pretende, ainda, prosseguir uma política de privatizações que, para além 
do contributo para a consolidação das finanças públicas, através da redução da dívida 
pública, favoreça também o crescimento económico. Neste sentido, o Governo procurará 
que a aplicação das receitas originadas no processo de privatizações concilie a redução da 
dívida pública com a reestruturação das empresas prestadoras de serviços públicos, 
executada de forma direccionada e com objectivos bem definidos. Essa reestruturação 
deverá não só passar pela aplicação de fundos públicos, mas também pela privatização de 
participadas indirectas, em áreas de negócio não estratégicas para essas empresas 
públicas, num movimento de racionalização global do Sector Empresarial do Estado. 

3.3.6 Uma avaliação global dos efeitos das medidas e reformas durante a legislatura 
O Quadro 3.2 apresenta uma síntese das medidas e reformas descritas nos pontos 
anteriores desta secção, bem como os efeitos de primeira ordem estimados que se 
encontram considerados no cenário-base das projecções macroeconómicas e orçamentais 
apresentadas na secção 4 deste Programa. 

Saliente-se o crescente efeito acumulado das medidas tomadas, tendo por base os 
efeitos de primeira ordem, e as características do ajustamento. De facto, enquanto nos 
primeiros dois anos do programa o ajustamento é feito predominantemente à custa do 
impacto das medidas geradoras de novas receitas orçamentais, já nos dois últimos anos o 
efeito preponderante é o da redução do peso das despesas públicas. 


Programa de Estabilidade e Crescimento 2005 – 2009 

Quadro3.2
EFEITOSDIRECTOSCUMULATIVOSDASPRINCIPAISMEDIDASDECONSOLIDAÇÃO


Em milhões de euros, a preços de 2005 

2005 
RECEITA 
Impostos sobre rendimento e património 
2006 2007 2008 2009 
(i) Medidas de combate à evasão fiscal e aumento da eficiência da máquina fiscal 150 300 400 400 400 
(ii) Benefícios fiscais 0 200 300 350 400 
Redução da dedução específica em sede de IRS ao rendimento de pensões mais elevadas 
Benefícios fiscais à reestruturação de empresas (DL 404/90) 
Limitação do âmbito de aplicação do artigo 69ºdo CIRC 
Supressão nº4 do artigo 33º-A do EBF sobre zonas francas (reposição redacção anterior ao OE-2005) 
(iii) Criação de novo escalão com taxa marginal de 42% para rendimentos superiores a 60 mil euros 0 25 25 25 25 
IVA 
(i) combate à evasão fiscal 100 200 200 200 200 
(ii) subida da taxa normal de 19 para 21% 400 900 900 900 900 
(iii) Benefícios fiscais 30 100 100 100 100 
Revisão da isenção de IVA no contexto de reestruturação de grupos do sector financeiro 
Redução das regras de dedução parcial do IVA 
ISP (para além do aumento anual para compensar inflação, incluindo em 2005) 0 210 420 630 630 
sobre-taxa de 
/ 
0.075/litro, a introduzir em três etapas de 
/ 
0.025/litro em início de 2006, 2007 e 2008 
Imposto sobre tabaco 0 180 360 540 720 
aumento de 15% do imposto médio cobrado por maço de tabaco, em cada ano de 2006 a 2009 
Contribuições para a segurança social 
(i) Aumento da remuneração de referência de trabalhadores independentes de 1 para 1.5 salários mínimos 30 60 60 60 60 
(ii) Medidas de combate à fraude e evasão 
DESPESA 
Contenção da despesa com Segurança Social 
0 50 100 150 200 
(i) regime geral 0 200 420 630 840 
(ii) funcionários públicos 0 230 460 700 950 
Prestação extraordinária para combate à pobreza dos idosos 0 -50 -100 -150 -200 
Despesas com comparticipações em medicamentos 25 100 100 100 100 
Moderação dos custos com pessoal da administração pública 100 400 700 1000 1300 
(i) Actualização da tabela salarial em 2% ao ano 
(ii) Redução do drift salarial (isto é, do efeito de aumento salarial médio além da tabela) através de: 
Novo sistema retributivo da função pública a partir de 1 de Janeiro de 2007 
Congelamento de progressões automáticas até à entrada em vigor do novo sistema retributivo 
Contenção de promoções até à entrada em vigor do novo sistema retributivo 
Contenção do crescimento das contribuições sociais imputadas dos funcionários públicos (a) 
Flexibilização das regras de afectação de funcionários à Bolsa de Supranumerários (b) 
Revisão do regime de remuneração de trabalho extraordinário dos médicos 
Limitação de remuneração de actividades não lectivas dos professores e não remuneração de estágios 
pedagógicos 
Redução e racionalização dos recursos humanos (face a benchmark exigente de 0%de variação) 0 75 150 225 300 
Substituição apenas parcial de funcionários que se reformam 
Alteração do Estatuto da Carreira Docente, para limitar nºprofessores com horário zero/reduzido 
Eventuais saídas de funcionários da Bolsa de Supranumerários para o sector privado 
Limitação ao crescimento de funcionários na administração regional e local 
Crescimento investimento público não comparticipado pela UE a cerca de 15% ao ano em média -40 -110 -190 -450 -850 
Face a benchmark de crescimento nominal de 5% 
Venda de terrenos e edifícios do Estado (vagos ou arrendados a entidades fora das adm.públicas) 
TOTAL DE EFEITOS DE PRIMEIRA ORDEM DE MEDIDAS QUE AFECTAM O DÉFICE 
Por memória: PIB 
TOTAL DE EFEITOS DE PRIMEIRA ORDEM DE MEDIDAS QUE AFECTAM O DÉFICE (%PIB) 
Notas: 
100 
895 
140094 
0,6 
200 
3270 
142059 
2,3 
200 
4605 
145197 
3,2 
200 
5610 
148985 
3,8 
200 
6275 
153392 
4,1 
(a) Convergência dos sub-sistemas de saúde para a ADSE 
(b) Os funcionários, após 3 meses de permanência na Bolsa, deixam de receber o "vencimento de exercício". 


Programa de Estabilidade e Crescimento 2005 – 2009 

4. Projecções macroeconómicas e objectivos orçamentais 
4.1. Cenário base: hipóteses 
O enquadramento externo para a economia portuguesa tomado como base para a 
elaboração das projecções macroeconómicas e orçamentais corresponde a uma 
actualização do que foi considerado nas Previsões Económicas da Primavera de 2005 
apresentadas em Abril pela Comissão Europeia. Nessas previsões, a procura externa de 
bens e serviços relevante para Portugal crescia 7.6 e 7.0%, respectivamente em 2005 e 
2006. A informação entretanto disponibilizada para o corrente ano recomenda a revisão em 
baixa do crescimento desta variável. Deste modo, neste Programa foi considerado um 
crescimento de 6.6%, em 2005, menos 1 p.p. do que nas Previsões de Primavera da 
Comissão Europeia, mantendo-se a taxa de 7.0% para 2006, que foi igualmente a variação 
admitida para os restantes anos do horizonte (Quadro 4.1). 

Quadro 4.1
Hipóteses subjacentes


Em percentagem 

2004 2005 2006 2007 2008 2009 

Procura externa relevante (a) 8,5 6,6 7,0 7,0 7,0 7,0 
Preço do petróleo (Brent, USD/barril) 37,9 50,1 50,3 49,0 47,0 46,0 
Taxa de câmbio efectiva para Portugal (a) 0,6 0,4 0,0 0,0 0,0 0,0 
Taxa de câmbio USD/EUR (b) 1,2 1,3 1,3 1,3 1,3 1,3 
Taxa de juro de curto prazo (b) 2,1 2,1 2,5 2,9 3,3 3,6 
Taxa de juro de longo prazo (b) 4,1 3,9 4,5 5,0 5,0 5,0 

Fonte: Ministério das Finanças, baseado em informação do Banco de Portugal, Bloomberg e Comissão Europeia.
Notas:


(a) Taxa de variação anual. 
(b) Valores médios anuais. 
Como referido na secção 2, em 2004, observou-se uma significativa perda de quota 
de mercado das exportações portuguesas, parte da qual devido à concorrência de produtos 
oriundos dos novos Estados-membros da União Europeia e da China. Abstraindo dos 


Programa de Estabilidade e Crescimento 2005 – 2009 

efeitos dos restantes determinantes das exportações portuguesas, e a exemplo da hipótese 
implícita nas últimas previsões da Comissão Europeia, admitiu-se neste Programa que a 
perda de quota de mercado continuará a ser intensa em 2005 e, em menor grau, em 
200613. Neste último ano, a perda será parcialmente compensada pelo previsível aumento 
de exportações automóveis resultante da fabricação de um novo modelo de viatura numa 
das principais fábricas do sector. De 2007 em diante, supôs-se que não continuará a perda 
estrutural de quota portuguesa, admitindo-se, pelo contrário, um ligeiro ganho anual 
associado aos efeitos desfasados da referida produção do novo modelo automóvel e, 
sobretudo, ao contributo da actividade turística. 

No que respeita a taxas de juro de mercado e às taxas de câmbio, foi considerado 
um conjunto de hipóteses técnicas, entre as quais se destacam as seguintes: 

-A evolução da taxa de juro de curto prazo e a do preço do petróleo foram 

projectadas, a partir de 6 de Maio de 2005, tendo por base os contratos de futuros 

negociados nessa data (e valores observados até essa data) relativos, 

respectivamente, à Euribor a 3 meses e ao preço do brent (em dólares norte 

americanos – USD – por barril); 

-No caso da taxa de rendibilidade das obrigações do Tesouro a 10 anos, 

assumiram-se para 2005 e 2006 os valores considerados pela Comissão Europeia 

nas suas previsões da Primavera, admitindo-se a manutenção da taxa de 2006 para 

os restantes anos do horizonte; 

-A taxa de câmbio do USD face ao euro foi estimada pela hipótese de manutenção 

do seu valor (carry-over) a partir de 6 de Maio, o mesmo se aplicando ao índice 

cambial efectivo nominal para a economia portuguesa. 

O cenário base apresentado neste Programa tem ainda subjacente o conjunto de 
medidas e reformas com impacto orçamental que foram descritas na secção 3. 

4.2 Cenário base: projecções macroeconómicas 
O PIB português deverá acelerar gradualmente ao longo do horizonte do 
Programa, de 0.8% em termos reais, em 2005, para 3.0% em 2009 (Quadro 4.2). Esta 
aceleração beneficiará do crescimento robusto da procura externa e da dissipação do 

13 Refira-se que o cenário macroeconómico central deste Programa já considera contributos para perda de 
quota associados a este fenómeno de 2.5 e 2 pontos percentuais em 2005 e 2006, respectivamente. 


Programa de Estabilidade e Crescimento 2005 – 2009 

impacto da concorrência acrescida aos produtos portugueses oriunda dos novos Estadosmembros e da China. Depois da aceleração brusca e insustentável da procura interna 
observada em 2004, as suas principais componentes terão um ritmo de crescimento mais 
moderado em 2005 e 2006, antes de iniciarem uma trajectória de recuperação gradual. A 
maior restritividade da política orçamental contribuirá também, no curto prazo, para o menor 
dinamismo da procura interna, quer por via directa, quer por via indirecta. 

Quadro 4.2
Principais indicadores macro 2004-2009


2004 2005 2006 2007 2008 2009 
Taxas de variação real 
PIB 1,0 0,8 1,4 2,2 2,6 3,0 
Consumo privado 2,3 1,7 1,2 1,7 2,1 2,5 
Consumo público 1,2 0,6 0,3 0,3 0,3 0,3 
Investimento 2,1 1,9 3,0 5,1 6,7 7,9 
Exportações de bens e serviços 5,1 3,3 6,5 8,1 7,9 7,9 
Importações de bens e serviços 7,0 4,0 5,1 6,4 7,0 7,7 
Taxa de desemprego (em % população activa) 6,7 7,4 7,7 7,6 7,3 6,9 
Emprego total (taxa de variação) 0,1 0,4 0,7 1,1 1,3 1,5 
Deflator do consumo privado (taxa de variação) 2,3 2,7 2,9 2,5 2,5 2,4 
Taxa de poupança dos particulares (em % Rendimento 
disponível) 10,4 10,2 10,0 10,0 10,0 9,9 

Fonte: Ministério das Finanças (Informação de 2004 do INE e Banco de Portugal). 

No que toca aos efeitos directos sobre a despesa, o consumo público manterá 
crescimentos reais apenas ligeiramente positivos durante todo o horizonte do Programa, e o 
investimento público (abstraindo vendas de activos) sofrerá mesmo alguma redução real 
até 2007. Esta diminuição do investimento público decorre essencialmente do perfil 
esperado dos fundos estruturais recebidos da União Europeia nos últimos anos do III 
Quadro Comunitário de Apoio vigente14, apesar de um significativo esforço de aumento do 

14 Numa óptica de contas nacionais (isto é, em base accrual), a diminuição dos fundos será mais intensa do 
que numa óptica de caixa. Com efeito, de acordo com as regras contabilísticas em vigor, têm sido registadas 
nas contas públicas portuguesas receitas de capital superiores às efectivamente recebidas numa óptica de 
caixa, na medida de adiantamentos efectuados pelo Tesouro português nos últimos anos por conta de fundos 


Programa de Estabilidade e Crescimento 2005 – 2009 

crescimento do investimento não comparticipado pela União Europeia, cujo crescimento 
nominal será em torno de 10% em 2005, 2006 e 2007 (atingindo taxas de 20 e 25% nos 
dois últimos anos do horizonte, respectivamente, sem comprometer o objectivo de colocar o 
défice público numa trajectória de redução acentuada). 

Os efeitos indirectos da política orçamental sobre a despesa interna decorrerão do 
impacto sobre o rendimento disponível real dos ajustamentos de impostos indirectos, 
nomeadamente do IVA e do ISP. Espera-se que de 2007 a 2009 esses efeitos se tenham 
dissipado, permitindo que a procura interna privada volte a crescer a um ritmo mais forte, 
sem que isso implique um maior desequilíbrio macroeconómico, contrariamente ao que 
aconteceu em 2004. 

A taxa de desemprego, em média anual, deverá atingir 7.4% em média durante o 
ano de 2005. O baixo nível de crescimento da actividade económica só deverá permitir a 
descida gradual deste indicador a partir de 2007. Esta projecção é consistente com a 
evidência histórica, que indica ser necessário um crescimento do PIB superior a 2% ao ano 
para que a taxa de desemprego se reduza. O emprego deve recuperar gradualmente, 
permitindo uma progressiva aceleração da produtividade média por trabalhador ao longo do 
período. Depois de muitos anos em que os crescimentos salariais reais se situaram acima 
do crescimento da produtividade, é essencial que no horizonte do Programa a negociação 
salarial seja realista e tenha em conta as condições de concorrência acrescida nos 
mercados internacionais e no mercado doméstico com que deparam hoje os produtos 
portugueses. Neste contexto, espera-se um crescimento moderado das remunerações reais 
dos trabalhadores, abaixo do crescimento da produtividade. Uma evolução excessiva dos 
salários teria como consequência um acentuar da perda de competitividade da economia 
portuguesa, e um aumento mais forte do desemprego. No passado, nas fases cíclicas 
menos favoráveis, o mercado de trabalho português conseguiu ajustar nos salários e evitar 
subidas mais expressivas do desemprego. As projecções neste programa extrapolam para 
o horizonte do Programa este tipo de comportamento dos salários reais, não obstante o 
enquadramento macroeconómico ser agora diferente doutros episódios de ajustamento no 
passado (nomeadamente, a taxa de inflação ser muito mais baixa). 

Admitindo moderação salarial, a taxa de inflação no consumidor deverá aumentar já 
este ano de 2005 para 2.7% (média anual, que compara com 2.3% em 2004), após o que 

estruturais a receber posteriormente. Assim sendo, quando essas verbas são efectivamente entregues pela 
Comissão Europeia às autoridades portuguesas, já não são novamente registadas como receita. 


Programa de Estabilidade e Crescimento 2005 – 2009 

deverá atingir um máximo de 2.9% em 2006, também em média anual. Nos restantes anos 
do horizonte, espera-se que a inflação volte a baixar para valores em torno de 2.5%. A 
subida da taxa de inflação decorre dos aumentos de impostos indirectos (IVA, ISP e 
Imposto do Tabaco) incluídos no programa de ajustamento orçamental. Note-se que, se for 
confirmada a hipótese para o preço do petróleo considerada no cenário base, parte dos 
efeitos da subida do ISP poderão ser compensados pela gradual e ligeira redução do preço 
internacional desta matéria-prima. 

A taxa de poupança dos particulares deverá manter-se relativamente estabilizada em 
torno de 10% do rendimento disponível durante todo o horizonte do Programa, após a 
acentuada queda deste indicador verificada em 2004. Numa primeira fase, 2005 e 2006, 
num contexto de subida do desemprego, dois efeitos tenderão a anular-se mutuamente: por 
um lado, um efeito de precaução associado ao crescimento do desemprego; por outro lado, 
um efeito de alisamento do consumo das famílias perante o impacto da subida da inflação 
sobre o rendimento disponível real. Na segunda parte do horizonte, a partir de 2007, estes 
dois efeitos diminuirão de intensidade. 

Quadro 4.3
Balança corrente e balança de capital


Saldos em percentagem do PIB 

2004 2005 2006 2007 2008 2009 

Balança corrente e de capital -5,9 -6,2 -6,0 -5,7 -5,4 -5,3 

Balança corrente -7,5 -7,9 -7,6 -7,1 -6,7 -6,5 
Balança de bens e serviços -7,7 -8,3 -7,6 -6,8 -6,2 -5,9 
Rendimentos -1,9 -1,8 -2,1 -2,4 -2,5 -2,5 
Transferências correntes 2,1 2,1 2,2 2,1 2,1 2,0 
Públicas 0,4 0,4 0,5 0,5 0,5 0,4 
Privadas 1,7 1,7 1,7 1,6 1,6 1,6 
Balança de capital 1,6 1,7 1,5 1,4 1,2 1,1 
da qual: Transferências de capital públicas 1,7 1,7 1,5 1,4 1,2 1,1 

Fonte: Ministério das Finanças (Informação de 2004 do Banco de Portugal). 

Como referido na secção 2, em 2004, o défice conjunto das balanças corrente e de 
capital situou-se em 5.9% do PIB (Quadro 4.3). Em 2005, projecta-se que este défice suba 
ligeiramente para 6.2%, iniciando depois uma trajectória de redução ligeira, apesar da 
recuperação do crescimento económico. O crescimento claramente anómalo das 


Programa de Estabilidade e Crescimento 2005 – 2009 

importações de 2004 não é extrapolado para o futuro, admitindo-se um retorno a reacções 
deste agregado mais consentâneas com a evolução da despesa global. Deste modo, 
espera-se uma redução gradual do défice comercial de um máximo de 8.3% do PIB em 
2005 para 5.9% do PIB em 2009. Contudo, esta diminuição não se reflectirá integralmente 
no défice conjunto da balança corrente e de capital devido a dois efeitos de sinal contrário. 
O défice da balança de rendimentos aumentará gradualmente ao longo do período, 
reflectindo uma posição externa líquida mais negativa e o aumento das taxas de juro de 
mercado. Além disso, a previsível redução das transferências de capital recebidas da União 
Europeia também contrariará a melhoria da balança de bens e serviços. 

Quadro 4.4
Financiamento da economia


Em percentagem do PIB 

2004 2005 2006 2007 2008 2009 

Cap./ Necessidade líq. de financiamento face ao exterior -5,9 -6,2 -6,0 -5,7 -5,4 -5,3 
= saldo da balança corrente + balança de capital 

Cap./ Nec. líq. de financiamento do sector privado (a) -0,7 0,2 -1,2 -1,8 -2,6 -3,8 

Cap./ Nec. líq. de financiamento das admin. públicas (a) -5,2 -6,4 -4,8 -3,9 -2,8 -1,6 

Fonte: Ministério das Finanças (informação de 2004 do Banco de Portugal)
.
Nota:


(a) Excluindo as receitas extraordinárias das administrações públicas em 2004 (
/ 
3051,5 milhões) e em 2005 (
/ 
200 milhões). 
O défice conjunto das balanças corrente e de capital traduz as necessidades líquidas 
de financiamento face ao exterior dos agentes económicos residentes na economia 
portuguesa. Dado que, em 2005, são muito semelhantes os níveis projectados para os 
défices público e externo, tal significa que este último traduz basicamente as necessidades 
de financiamento das administrações públicas portuguesas (traduzidas pelo défice público), 
e que a capacidade / necessidade líquida de financiamento do conjunto do sector privado 
está relativamente equilibrada (Quadro 4.4). Projecta-se que esta situação evolua ao longo 
do horizonte, com a diminuição da necessidade de financiamento das administrações 
públicas a ser parcialmente compensada pelo progressivo aumento das necessidades de 


Programa de Estabilidade e Crescimento 2005 – 2009 

financiamento das empresas portuguesas, num contexto de expansão do respectivo 
investimento. 

4.3. Cenário base: projecções das contas públicas 

Quadro 4.5
Perspectivas orçamentais das administrações públicas


Em percentagem do PIB 

2004 2005 2006 2007 2008 2009 

Receitas totais 45,4 42,9 43,9 44,1 44,3 44,5 

Receita corrente 41,6 41,6 42,7 43,0 43,3 43,5 

d.q. Impostos indirectos 15,0 15,6 16,2 16,4 16,6 16,8 
Impostos directos 9,2 8,9 9,2 9,5 9,8 10,2 
Impostos de capital 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 
Contribuições sociais 13,0 13,1 13,1 12,9 12,8 12,7 
Receita de capital 3,8 1,3 1,2 1,1 1,0 0,9 

Despesas totais 48,4 49,1 48,7 48,0 47,1 46,0 

Despesa corrente 43,7 44,7 44,7 44,4 43,6 42,7 

d.q. Despesas com o pessoal 15,0 15,1 14,9 14,5 14,2 13,8 
Prestações sociais em espécie 3,0 3,1 3,0 3,0 3,0 2,9 
Prestações sociais que não em espécie 14,9 15,6 15,6 15,5 15,3 15,1 
Pensões 11,3 11,8 11,8 11,8 11,7 11,6 
Subsídios de desemprego 1,2 1,4 1,4 1,4 1,3 1,2 
Despesas com juros (incluindo swaps e FRAs) 2,8 2,9 3,3 3,4 3,4 3,4 
Despesa de capital 4,7 4,4 3,9 3,6 3,4 3,4 
d.q.Formação bruta de capital fixo 3,3 3,3 3,0 2,8 2,7 2,8 

Saldo global -2,9 -6,2 -4,8 -3,9 -2,8 -1,6 

Saldo primário -0,1 -3,3 -1,6 -0,5 0,7 1,8 
Saldo corrente -2,0 -3,2 -2,1 -1,4 -0,3 0,9 
Saldo de capital -0.9 -3,1 -2,7 -2,5 -2,4 -2,5 

Por memória: 

Saldo global excluindo receitas extraordinárias -5,2 -6.4 -4,8 -3,9 -2,8 -1,6 
Saldo global excl. rec. extraord. e vendas de activos -5,3 -6,6 -5,1 -4,1 -3,0 -1,8 
Saldo primário excl. rec. extraord. e vendas de activos -2,5 -3,6 -1,8 -0,7 0,4 1,6 
Fonte: Ministério das Finanças. 

Num quadro de recuperação gradual do crescimento económico, com a taxa de 
variação real do PIB a acelerar de 0.8%, em 2005, para 2.6 e 3.0%, nos dois últimos anos 
do horizonte, e tendo em conta o vasto conjunto de medidas de consolidação descritas na 
secção 3, projecta-se uma substancial redução do défice público português. O cenário 


Programa de Estabilidade e Crescimento 2005 – 2009 

base, que aponta para défices de 6.2, 4.8, 3.9, 2.8 e 1.6% do PIB ao longo do horizonte, é 
consistente com o objectivo do Governo português em colocar o défice público abaixo de 
3% e 2%, respectivamente em 2008 e 2009, não recorrendo para o efeito a expedientes 
contabilísticos (Quadro 4.5). 

A poupança orçamental projectada de 2005 até 2009 será obtida essencialmente 
através de um aumento do saldo primário corrente, dado que se projecta apenas uma 
pequena redução do défice de capital e uma subida dos encargos com juros (por efeito do 
aumento das taxas de juro e também, nos primeiros anos, do stock de dívida pública). A 
melhoria substancial do saldo corrente primário entre 2005 e 2009 será conseguida através 
de um aumento da receita corrente (1.9 p.p. do PIB) e de uma descida da despesa primária 
corrente (2.5 p.p. do PIB). 

Por componentes, do lado da receita corrente, o principal contributo é dado pela 
receita fiscal, o que reflecte a natureza das medidas de consolidação. As contribuições 
sociais, por seu turno, devem manter o seu peso no PIB, com uma ligeira tendência de 
diminuição. Do lado da despesa corrente primária, a maior contenção é projectada ao nível 
do crescimento das despesas com o pessoal, que deverão ver reduzida a sua importância 
no PIB em 1.3 p.p. do PIB até 2009, na sequência das medidas respeitantes às alterações 
no sistema remunerativo, bolsa de supranumerários e contenção de admissões na função 
pública. Ainda ao nível da despesa corrente primária, projecta-se a virtual manutenção das 
despesas com pensões em percentagem do PIB, em contraste com a tendência de 
acentuado crescimento dos últimos anos. 

Analisando a evolução do saldo orçamental corrigido dos efeitos da posição cíclica 
da economia, de medidas temporárias e da venda de activos15 , o chamado saldo 
subjacente, confirma-se uma trajectória de consolidação em todo o horizonte do Programa 
(Quadro 4.6). Como seria natural de esperar, o progresso do indicador é mais acentuado 
até 2006 (redução do défice em 1.5 p.p), mas mantém-se superior a 0.5 por cento do PIB 
em todos os anos seguintes. Utilizando este indicador, também se atinge um défice inferior 
a 3% do PIB em 2008 (2.6%), o qual se reduz para 1.8% em 2009. Dado o ponto de partida 
muito desfavorável, este nível de défice subjacente, apesar do substancial esforço de 
consolidação, ainda é superior ao objectivo de médio-prazo sugerido pelos serviços da 
Comissão Europeia para Portugal (0.5% do PIB). Tal implica que o esforço de consolidação 
orçamental português não se completa no horizonte do Programa actual. 

15 Nomeadamente as receitas provenientes da venda de imóveis. 


Programa de Estabilidade e Crescimento 2005 – 2009 

Quadro 4.6
Evolução do saldo subjacente das administrações públicas


Em percentagem do PIB 

2004 2005 2006 2007 2008 2009 

Saldo global excluindo medidas temporárias e vendas de activos 

(1) -5,3 -6,6 -5,1 -4,1 -3,0 -1,8 
Saldo primário excluindo medidas temporárias e vendas de 
activos (2) -2,5 -3,6 -1,8 -0,7 0,4 1,6 
Componente cíclica (3) (a) -0,8 -1,0 -1,1 -0,8 -0,4 0,0 
Saldo subjacente (1)-(3) -4,5 -5,5 -4,0 -3,3 -2,6 -1,8 
Saldo primário subjacente (2)-(3) -1,7 -2,6 -0,7 0,1 0,9 1,6 

Fonte: Ministério das Finanças.
Nota:


(a) Calculada pelo método da Comissão Europeia (função de produção). 
Quanto à evolução da dívida pública, o objectivo principal é mantê-la contida abaixo 
de 70% do PIB e inverter a trajectória crescente na parte final do horizonte. A projecção do 
cenário central também é consistente com este objectivo, apontando para um rácio máximo 
de cerca de 68% do PIB no final de 2007, diminuindo já em 2008 e 2009, ano em que será 
ligeiramente inferior a 65% do PIB (Quadro 4.7). 

A variação projectada do rácio da dívida em 2005, de 4.6 p.p. do PIB, é explicada 
principalmente pelo valor muito negativo do saldo primário (que atingirá -3.3 por cento do 
PIB). O efeito dos encargos com juros líquido do efeito do crescimento do produto (o 
chamado “efeito snow-ball”) também contribuirá para o aumento do rácio da dívida (em 0.7 

p.p. do PIB), enquanto os restantes ajustamentos défice-dívida terão um efeito estimado de 
0.6 p.p. do PIB. Nesta componente, têm particular relevância as aquisições de activos 
financeiros (0.5 p.p. do PIB), nomeadamente as dotações de capital previstas para a 
criação de novos “hospitais-empresa”, as quais são parcialmente compensadas pelas 
receitas das privatização programadas ainda para este ano (0.3 p.p. do PIB). 
Adicionalmente, prevêem-se regularizações de dívidas equivalentes a 0.4 p.p. do PIB. 
A partir de 2006, o comportamento previsto para o saldo primário, com uma subida 
continuada ao longo do horizonte de previsão, bem como a redução do diferencial de 


Programa de Estabilidade e Crescimento 2005 – 2009 

crescimento entre a taxa de juro implícita na dívida e a taxa de variação nominal do 
produto, a par com contribuições negativas ou nulas dos ajustamentos défice-dívida, vão 
permitir uma diminuição da variação do rácio da dívida pública em percentagem do PIB, e o 
referido projectado decréscimo deste indicador em 2008 e 2009. No conjunto dos 
ajustamentos de passagem do défice à variação da dívida, destacam-se as receitas de 
privatizações previstas (para 2006, de cerca de 1 p.p. do PIB e, nos anos seguintes, cerca 
de 0.5 p.p.) que deverão ser utilizadas essencialmente na amortização de dívida, dado que 
se pretende que as aquisições de activos financeiros não tenham um peso muito 
significativo no PIB a partir de 2006. 

Quadro 4.7
Evolução da dívida pública


Em percentagem do PIB 

2004 2005 2006 2007 2008 2009 

Dívida bruta 61,9 66,5 67,5 67,8 66,8 64,5
Variação do rácio da dívida (1) 1,8 4,6 1,1 0,2 -1,0 -2,2


Decomposição da variação do rácio da dívida (a) 

Saldo primário excluindo receitas extraordinárias (2) -2.4 -3,4 -1,6 -0,5 0,7 1,8 
Receitas extraordinárias (3) 2.3 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 
Efeito "snow-ball" (4) 0,9 0,7 0,2 -0,1 -0,3 -0,4 
Ajustamentos défice-dívida (5)= (1)+(2)+(3) – (4) 0,9 0,6 -0,7 -0,1 -0,1 0,0 

d.q. Aquisição líquida de activos financeiros (b) 
0,0 0,2 -1,0 -0,4 -0,3 -0,2 
Receitas de privatizações 0,8 0,3 1,1 0,5 0,4 0,4 
Fonte: Ministério das Finanças. 

Notas: Dt - Dt -1 = PD t + 
˜ 
Dt -1* 
it - yt 

’ 
SF t 

÷ 
+ 

(a) A variação do rácio da dívida bruta pode ser decomposta da seguinte Yt Yt -1 Yt 
« 
Yt-11+ yt 
. 
Yt 
forma: 
onde t é a referência tempo; D,PD, Y e SF são o stock de dívida pública, o défice primário, o PIB nominal e o 
ajustamento stock-fluxo (ie, défice-dívida), respectivamente, e i e y representam o crescimento do encargo 
médio da dívida e do PIB nominal. O termo entre parênteses representa o chamado efeito “snow-ball”. 
(b) Inclui, a subtrair, as receitas de privatizações. 
4.4. Análise de sensibilidade a diferentes hipóteses de cenário macroeconómico 
As hipóteses em que assenta o cenário base consideram um crescimento robusto da 

procura externa relevante para a economia portuguesa, em torno de 7 por cento ao ano 

durante todo o horizonte do Programa. Para o preço internacional do petróleo, espera-se 

que se mantenha a um nível relativamente elevado, embora apresentando uma tendência 


Programa de Estabilidade e Crescimento 2005 – 2009 

decrescente. A estas duas hipóteses está associado um balanço de riscos em que a 
probabilidade dominante vai no sentido de uma revisão em baixa da procura externa e uma 
correcção em alta da trajectória do preço do petróleo. Para ensaiar o impacto sobre o 
cenário macroeconómico e orçamental português que resultaria de tais revisões, foi 
considerado um cenário alternativo – cenário I – em que se admitiu menos 1 p.p. de 
crescimento da procura externa em todos os anos16 . Em simultâneo, neste cenário 
alternativo I, substituiu-se a hipótese de ligeira descida do preço do brent baseada nos 
mercados de futuros por uma hipótese de manutenção desse preço em todos os anos no 
nível médio de 2005 (50.1 USD por barril). 

O Quadro 4.8 compara as projecções obtidas com a do cenário base, constatandose, como seria de esperar, um diferencial de crescimento negativo da actividade económica 
em todos os anos e, consequentemente, maior défice orçamental e maior nível de dívida 
pública. Assim, se não forem tomadas medidas de consolidação orçamental adicionais, não 
será atingido o objectivo de baixar o défice público para menos de 3% do PIB em 2008, e 
só apenas em 2009 tal acontecerá marginalmente. Quanto à dívida pública, ela continuará 
a aumentar até 2008, embora não ultrapasse em nenhum ano 70% do PIB. 

Um segundo cenário alternativo – cenário alternativo II – foi também construído para 
ensaiar a sensibilidade das projecções a uma subida mais marcada das taxas de juro. Para 

o efeito consideraram-se taxas de juro de curto e longo prazos 1 ponto percentual acima 
das admitidas no cenário base a partir de meados de 2005 e até ao final do horizonte17. Os 
resultados deste exercício são igualmente apresentados no Quadro 4.8, sendo patente que 
as taxas de juro mais elevadas têm um custo em termos de crescimento da economia, 
sobretudo na parte inicial do horizonte, após a subida da taxa. No que respeita ao efeito 
sobre o défice e dívida públicos, ao impacto do menor crescimento económico sobre estas 
variáveis, acrescem os efeitos directos por via dos encargos com juros e, no caso da dívida, 
a alteração desfavorável da relação entre a taxa de juro implícita na dívida e a taxa de 
crescimento nominal do PIB. 
16 Incluindo em 2005. Face à procura externa relevante para a economia portuguesa considerada nas últimas 
previsões da Primavera da Comissão Europeia, o diferencial neste cenário alternativo I é de -2 p.p. em 2005.17 Tal implicou aumentar todas as taxas médias anuais em 0.5 p.p. no ano 2005 e 1 p.p. nos restantes anos. 


Programa de Estabilidade e Crescimento 2005 – 2009 

Quadro 4.8 
Análise de sensibilidade 

2005 2006 2007 2008 2009 

Cenário alternativo I – Menor crescimento da 
procura externa e preço do petróleo constante (a) 
PIB (t.v.r.) 0,5 1,1 1,8 2,1 2,5 
Deflator do consumo privado 2,6 2,8 2,4 2,4 2,2 
Taxa de desemprego (%) 
7,6 8,0 8,1 8,0 7,8 
Necessidade líq. financiamento da economia (% PIB) 
-6,4 -6,3 -6,2 -6,0 -6,0 
Saldo das administrações públicas (% PIB) -6,4 -5,1 -4,5 -3,7 -2,9 
Dívida bruta (% PIB) 66,8 68,4 69,5 69,7 69,0 
Diferenças face ao cenário base 
PIB (t.v.r.) -0,3 -0,3 -0,4 -0,5 -0,5 
Deflator do consumo privado 0,0 -0,1 0,0 0,0 -0,1 
Taxa de desemprego (%) 0,1 0,3 0,5 0,7 0,9 
Necessidade líq. financiamento da economia (% PIB) -0,1 -0,3 -0,4 -0,6 -0,6 
Saldo das administrações públicas (% PIB) -0,1 -0,3 -0,6 -0,9 -1,4 
Dívida bruta (% PIB) 0,3 0,8 1,7 2,9 4,5 
Cenário alternativo II – Taxas de juro mais altas (b) 
PIB (t.v.r.) 0,4 1,0 1,9 2,5 2,8 
Deflator do consumo privado 2,7 2,8 2,4 2,4 2,2 
Taxa de desemprego (%) 7,5 8,0 8,0 7,8 7,4 
Necessidade líq. financiamento da economia (% PIB) -6,4 -6,3 -5,8 -5,3 -5,1 
Saldo das administrações públicas (% PIB) -6,6 -5,5 -4,9 -4,0 -3,0 
Dívida bruta (% PIB) 67,1 69,1 70,4 70,6 69,7 
Diferenças face ao cenário base 
PIB (t.v.r.) -0,4 -0,4 -0,3 -0,1 -0,1 
Deflator do consumo privado 0,0 0,0 -0,1 -0,1 -0,1 
Taxa de desemprego (%) 0,1 0,3 0,4 0,5 0,5 
Necessidade líq. financiamento da economia (% PIB) -0,1 -0,3 0,0 0,1 0,3 
Saldo das administrações públicas (% PIB) -0,3 -0,7 -1,0 -1,2 -1,4 
Dívida bruta (% PIB) 0,6 1,5 2,6 3,8 5,2 

Fonte: Ministério das Finanças.
Notas:


(a) Crescimento da procura externa com -1 p.p. do que no cenário base e preço do barril de petróleo constante ao nível médio 
de 2005. 
(b) Taxas de juro de curto e longo prazo 1 p.p. acima das utilizadas no cenário base, a partir de meados de 2005. 
Assim sendo, também neste segundo cenário alternativo, sem medidas adicionais 

não será possível atingir o objectivo de colocar o défice público abaixo de 3% do PIB em 

2008. Adicionalmente, neste cenário o rácio da dívida pública aumenta mais do que no 

cenário alternativo I, ultrapassando ligeiramente os 70% do PIB em 2007 e 2008. 


Programa de Estabilidade e Crescimento 2005 – 2009 

4.5. Comparação com o Programa de Dezembro de 2003 
Comparando o cenário base apresentado neste Programa com o da actualização de 
Dezembro de 2003, excluindo receitas extraordinárias e vendas de activos em ambos os 
exercícios, a trajectória actual para o défice é significativamente superior para os anos em 
comum (2004-2007): mais 0.4 p.p. em 2004 e mais cerca de 2.5 p.p. nos anos seguintes 
(Quadro 4.9). Esta maior necessidade de financiamento das administrações públicas é 
explicada em parte por um crescimento económico menor do que o previsto no exercício 
anterior, nomeadamente para 2005 e anos subsequentes. A deterioração dos saldos 
orçamentais face à actualização de 2003 repercute-se numa trajectória projectada para a 
dívida pública substancialmente superior, ultrapassando agora o valor de referência de 60 
por cento do PIB (entre 2 e 8 p.p. no período considerado). 

Quadro 4.9
Diferenças face à actualização de Dezembro de 2003


2004 2005 2006 2007 2008 2009 

PIB (t.v.r.) (%) 

Actualização Dez 2003 (1) 1,0 2,5 2,8 3,0 --
Actualização Jun 2005 (2) 1,0 0,8 1,4 2,2 2,6 3,0 
Diferença (2)-(1) 0,0 -1,7 -1,4 -0,8 --

Saldo das administrações públicas (% do PIB) 

Actualização Dez 2003 -2,8 -2,2 -1,6 -1,1 --
Actualização Dez 2003 sem receitas extraord. (1) -4,8 -3,6 -2,3 -1,4 --
Actualização Jun 2005(a) (2) -5,2 -6,2 -4,8 -3,9 -2,8 -1,6 
Diferença (b) (2)-(1) -0,4 -2,6 -2,5 -2,5 --

Dívida bruta das adm. públicas (% do PIB) 
Actualização Dez 2003 (1) 60,0 59,7 58,6 57,0 --
Actualização Jun 2005 (2) 61,9 66,5 67,5 67,8 66,8 64,5 
Diferença (2)-(1) 1,9 6,8 8,9 10,8 --

Fonte: Ministério das Finanças.
Notas: (a) Os valores actuais excluem receitas extraordinárias; (b) Excluindo receitas extraordinárias em ambas as
actualizações.



Programa de Estabilidade e Crescimento 2005 – 2009 

5. Sustentabilidade de longo prazo das finanças públicas 
O Governo, como mencionado supra, criou um grupo de trabalho para estudar e 
avaliar a sustentabilidade a prazo da Segurança Social. Como esse estudo ainda está em 
curso não se inclui uma análise da sustentabilidade de longo prazo das finanças públicas. 


Programa de Estabilidade e Crescimento 2005 – 2009 

ANEXO
Quadros Estatísticos



Programa de Estabilidade e Crescimento 2005 – 2009 

Quadro 1.a Perspectivas Macroeconómicas 

Código SEC 
2004 2004 2005 2006 2007 2008 2009 
nível 
(10^6 euros) 
taxa de 
variação 
taxa de 
variação 
taxa de 
variação 
taxa de 
variação 
taxa de 
variação 
taxa de 
variação 
1. PIB (real) [1] B1*g 131805 1,0 0,8 1,4 2,2 2,6 3,0 
2. PIB (nominal) B1*g 135035 3,5 3,7 4,9 5,5 5,9 6,1 
Componentes do PIB em termos reais 
3. Consumo privado P.3 82837 2,3 1,7 1,2 1,7 2,1 2,5 
4. Consumo público P.3 28015 1,2 0,6 0,3 0,3 0,3 0,3 
5. Formação bruta de capital 
fixo 
P.51 29868 1,3 1,1 2,3 4,4 6,1 7,2 
6. Variação de existências e 
aquisição líquida de objectos de 
valor (% do PIB) 
P.52 + P.53 0,9 0,7 0,7 0,7 0,6 0,7 
7. Exportações de bens e 
serviços 
P.6 41276 5,1 3,3 6,5 8,1 7,9 7,9 
8. Importações de bens e 
serviços 
P.7 50974 7,0 4,0 5,1 6,4 7,0 7,7 
Contributos para o crescimento do PIB em termos reais 
9. Procura interna 2,0 1,3 1,4 2,1 2,8 3,4 
10. Variação de existências e 
aquisição líquida de objectos de 
valor 
P.52 + P.53 0,0 -0,2 0,0 0,0 0,0 0,1 
11. Procura externa líquida B.11 -1,0 -0,5 0,1 0,1 -0,2 -0,4 

[1] O PIB em termos reais é calculado a preços do ano anterior. 

Programa de Estabilidade e Crescimento 2005 – 2009 

Quadro 1b. Evolução dos Preços 

2004 2005 2006 2007 2008 2009 
taxa de variação taxa de variação taxa de variação taxa de variação taxa de variação taxa de variação 
1. Deflator do PIB 2,5 2,9 3,4 3,2 3,2 3,0 
2. Deflator do consumo 
privado 
2,3 2,7 2,9 2,5 2,5 2,4 
3. IHPC 2,5 2,5 2,9 2,5 2,5 2,4 
4. Deflator do consumo 
público 
2,9 4,5 3,3 3,8 3,1 2,9 
5. Deflator do 
investmento 
2,1 2,5 2,7 2,4 2,5 2,7 
6. Deflator das 
exportações (bens e 
serviços) 
1,0 2,0 1,8 2,1 1,9 1,9 
7. Deflator das 
importações (bens e 
serviços) 
1,9 2,3 0,8 1,0 0,7 0,8 

Quadro 1c. Evolução do Mercado de trabalho 

Código 
SEC 
2004 2004 2005 2006 2007 2008 2009 
nível taxa de 
variação 
taxa de 
variação 
taxa de 
variação 
taxa de 
variação 
taxa de 
variação 
taxa de 
variação 
1. Emprego total (nº de 
pessoas) [1] 
5122800 0,1 0,4 0,7 1,1 1,3 1,5 
2.Taxa de desemprego (%) 
[2] 
6,7 7,4 7,7 7,6 7,3 6,9 
3.Produtividade por 
trabalhador [3] 
0,9 0,4 0,7 1,1 1,3 1,5 
4. Remunerações dos 
empregados [4] 
D1 68918 2,6 2,9 2,9 2,8 3,0 3,5 

[1] População empregada, de acordo com a definição das Contas Nacionais portuguesas. 
[2] Conceito harmonizado Eurostat. 
[3] PIB real por trabalhador. 
[4] Taxas de variação das remunerações por trabalhador por conta de outrem, excluindo o subsídio do Estado para a CGA. 

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Quadro 1d. Financiamento da economia 

% do PIB 2004 2005 2006 2007 2008 2009 
1. Capacidade/ necessidade 
líquida de financiamento 
face ao exterior 
-5,9 -6,2 -6,0 -5,7 -5,4 -5,3 
da qual: -7,7 -8,3 -7,6 -6,8 -6,2 -5,9 
-Saldo da balança de bens e 
serviços 
-Saldo da balança de 
rendimentos primários e 
transferências 
0,2 0,3 0,0 -0,3 -0,4 -0,5 
-Saldo da balança de capital 1,6 1,7 1,5 1,4 1,2 1,1 
2. Capacidade/ necessidade 
líquida de financiamento 
do sector privado 
-3,0 0,0 -1,2 -1,8 -2,6 -3,8 
2. Capacidade/ necessidade 
líquida de financiamento 
das administrações 
públicas 
-2,9 -6,2 -4,8 -3,9 -2,8 -1,6 


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Quadro 2. Perspectivas orçamentais das administrações públicas 

Código SEC 
2004 2004 2005 2006 2007 2008 2009 
nível 
(10^6 euros) % do PIB % do PIB % do PIB % do PIB % do PIB % do PIB 
Capacidade de financiamento (B9) por sub-sector 
1. Administrações públicas S.13 -3953 -2,9 -6,2 -4,8 -3,9 -2,8 -1,6 
2. Administração central S.1311 -7281 -5,4 -6,0 -4,6 -3,8 -2,8 -1,6 
3. Administração local S.1313 103 0,1 -0,2 -0,1 0,0 -0,1 -0,2 
4. Fundos de segurança social S.1314 3225 2,4 0,0 -0,1 0,0 0,1 0,2 
Administrações públicas (S13) 
5. Receita total TR 61366 45,4 42,9 43,9 44,1 44,3 44,5 
6. Despesa total TE (1) 65319 48,4 49,1 48,7 48,0 47,1 46,0 
7. Capacidade/necessidade de 
financiamento 
PDE B.9 -3953 -2,9 -6,2 -4,8 -3,9 -2,8 -1,6 
8. Despesas com juros PDE D.41 3831 2,8 2,9 3,3 3,4 3,4 3,4 
9. Saldo primário (2) -122 -0,1 -3,3 -1,6 -0,5 0,7 1,8 
Decomposição da receita 
10. Impostos indirectos D.2 20249 15,0 15,6 16,2 16,4 16,6 16,8 
11. Impostos directos D.5 11977 8,9 8,3 8,7 9,0 9,3 9,7 
12. Impostos de capital D.91 19 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 
13. Contribuições sociais D.61 17491 13,0 13,1 13,1 12,9 12,8 12,7 
14. Rendimentos de 
propriedade 
D.4 1079 0,8 0,4 0,5 0,5 0,4 0,4 
15. Outras (15=16-(10+11+12+13+14)) 10551 7,8 5,6 5,3 5,2 5,1 4,9 
16=5. Receita total TR 61366 45,4 42,9 43,9 44,1 44,3 44,5 
p.m.: Carga fiscal 
(D.2+D.5+D.61+D.91-D.995) (3) 
49736 36,8 36,9 38,0 38,4 38,8 39,1 
Decomposição da despesa 
17. Consumo colectivo P.32 24812 18,4 18,6 18,3 18,0 17,6 17,1 
18. Prestações sociais em espécie P.31= 
D.63 
4015 3,0 3,1 3,0 3,0 3,0 2,9 
19. Prestações sociais que não em 
espécie 
D.62 20156 14,9 15,6 15,6 15,5 15,3 15,1 
20=8. Despesas com juros PDE 
D.41 
3831 2,8 2,9 3,3 3,4 3,4 3,4 
21. Subsídios D.3 2213 1,6 1,6 1,5 1,5 1,5 1,4 
22. Formação bruta de capital 
fixo 
P.51 4480 3,3 3,3 3,0 2,8 2,7 2,8 
23. Outra (23=24-(17+18+19+20+21+22)) 5811,6 4,3 4,0 3,9 3,7 3,6 3,4 
24=6. Despesa total TE (4) 65318,8 48,4 49,1 48,7 48,0 47,1 46,0 
pm: despesas com pessoal (5) 17206 12,7 12,7 12,4 12,0 11,7 11,3 
vencimentos func. públicos(6) 15059 11,2 11,1 10,8 10,5 10,2 9,9 
despesas com pessoal totais D1 20312 15,0 15,1 14,9 14,5 14,2 13,8 

(1) Ajustada pelo fluxo liquido de rendimentos de swaps, pelo que TR-TE=PDE B.9. 
(2) O saldo primário é calculado como (PDE B.9, item 7) menos (PDE D.41, item 8). 
(3) Incluindo os impostos que constituem receita da UE. 
(4) Ajustada pelo fluxo liquido de rendimentos de swaps, pelo que TR-TE=PDE B.9. 
(5) Exclui o subsídio do Estado para a CGA. 
(6) Exclui as contribuições sociais patronais, o subsídio do Estado para a CGA e as contribuições sociais imputadas dos funcionários públicos. 

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Quadro 3. Evolução da dívida das administrações públicas 

% do PIB 
2004 2005 2006 2007 2008 2009 
1. Dívida bruta [1] 61,9 66,5 67,5 67,8 66,8 64,5 
2. Variação do rácio 
da dívida bruta 
1,8 4,6 1,1 0,2 -1,0 -2,2 
Decomposição da variação do rácio da dívida bruta [2] 
3.Saldo primário [3] -0,1 -3,3 -1,6 -0,5 0,7 1,8 
4. Efeito “snow-ball” 0,9 0,7 0,2 -0,1 -0,3 -0,4 
5. Ajustamentos 
défice-dívida 
0,9 0,6 -0,7 -0,1 -0,1 0,0 
d.q.: 
-aquisição líq. de 
activos financeiros[4] 
-receitas de 
privatizações 
p.m. taxa de juro 
implícita na dívida 
[5] 
0,0 
0,8 
5,0 
0,2 
0,3 
4,9 
-1,0 
1,1 
5,1 
-0,4 
0,5 
5,3 
-0,3 
0,4 
5,4 
-0,2 
0,4 
5,4 

[1] Como definida no Regulamento nº 3605/93 (não conceito SEC). 
[2] A variação do rácio da dívida bruta pode ser decomposta da seguinte forma: 
Dt Dt-1 PD t 
˜ 
Dt-1 it - yt 
’ 
SF t

-=+ 
. 
* 

÷ 
+ 

Yt Yt-1 Yt 
« 
Yt-11+ yt 
. 
Yt 

onde t é a referência tempo; D, PD, Y e SF são o stock de dívida pública, o défice primário, o PIB nominal 
e o ajustamento stock-fluxo (ie, défice-dívida), respectivamente, e i e y representam o crescimento do encargo 
médio da dívida e do PIB nominal. O termo entre parêntesis representa o efeito “snow-ball”. 

[3] Cf. item 9 no Quadro 2. 
[4] Inclui, a subtrair, as receitas de privatizações. 
[5] Aproximada pelo rácio entre as despesas com juros e o nível da dívida do ano anterior. 

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Quadro 4. Evolução dos saldos ajustados do ciclo 

% do PIB Código SEC 
2004 2005 2006 2007 2008 2009 
1. PIB (t.v.r.) (%) 1,0 0,8 1,4 2,2 2,6 3,0 
2. Saldo das administrações 
públicas 
PDE B.9 -2,9 -6,2 -4,8 -3,9 -2,8 -1,6 
2a. p.m. excluindo medidas 
temporárias (a) 
-5,3 -6,6 -5,1 -4,1 -3,0 -1,8 
3. Despesas com juros PDE D.41 2,8 2,9 3,3 3,4 3,4 3,4 
4. Crescimento do PIB potencial (%) 1,5 1,4 1,5 1,5 1,6 1,8 
contributos: 
-trabalho 0,7 0,7 0,7 0,5 0,4 0,3 
-capital 0,6 0,6 0,6 0,7 0,8 1,0 
-produtividade 0,1 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 
5. Hiato do produto -2,0 -2,6 -2,7 -2,0 -1,1 0,0 
6. Componente cíclica -0,8 -1,0 -1,1 -0,8 -0,4 0,0 
7. Saldo ajustado do ciclo (2-6) -2,1 -5,2 -3,7 -3,1 -2,3 -1,6 
7a. p.m. saldo ajustado do ciclo e de 
medidas temporárias (2a-6) 
-4,5 -5,5 -4,0 -3,3 -2,6 -1,8 
8. Saldo primário ajustado do ciclo 
(7-3) 
0,7 -2,3 -0,5 0,3 1,1 1,8 
p.m. saldo primário ajustado do -1,7 -2,6 -0,7 0,1 0,9 1,6 
ciclo e de medidas temporárias (7a3) 

(a) Estão excluídas as receitas extraordinárias em 2004 (
/ 
3051.5 milhões) e em 2005 (
/ 
200 milhões) e, em todos os anos, excluíram-se as 
receitas provenientes da venda de imóveis. 

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Quadro 5. Diferenças face à actualização de Dezembro de 2003 

Código SEC 
2004 2005 2006 2007 2008 2009 
PIB (t.v.r.) (%) 
Actualização Dez 2003 1,0 2,5 2,8 3,0 --
Actualização Jun 2005 1,0 0,8 1,4 2,2 2,6 3,0 
Diferença 0,0 -1,7 -1,4 -0,8 --
Saldo das administrações 
públicas (% do PIB) 
Actualização Dez 2003 
PDE B.9 
-2,8 -2,2 -1,6 -1,1 --
Actual. Dez 2003 sem 
medidas temporárias 
-4,8 -3,6 -2,3 -1,4 --
Actual. Jun 2005 (a) -5,2 -6,2 -4,8 -3,9 -2,8 -1,6 
Diferença (b) -0,4 -2,6 -2,5 -2,5 --
Dívida bruta das 
administrações públicas 
(% do PIB) 
Actualização Dez 2003 60,0 59,7 58,6 57,0 --
Actualização Jun 2005 61,9 66,5 67,5 67,8 66,8 64,5 
Diferença 1,9 6,8 8,9 10,8 --

(a) Os valores actuais excluem receitas extraordinárias. 
(b) Excluindo receitas extraordinárias em ambas as actualizações. 

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Quadro 6. Hipóteses subjacentes 

2004 2005 2006 2007 2008 2009 
Taxa de juro de curto prazo 
(média anual) 
2,1 2,1 2,5 2,9 3,3 3,6 
Taxa de juro de longo prazo 
(média anual) 
4,1 3,9 4,5 5,0 5,0 5,0 
Taxa de câmbio USD/
/ 
(média anual) 
1,2 1,3 1,3 1,3 1,3 1,3 
Taxa de câmbio efectiva 
nominal (variação anual) 
0,6 0,4 0,0 0,0 0,0 0,0 
Crescimento do PIB mundial, 
excluindo UE 
5,7 4,8 4,6 4,6 4,6 4,6 
Crescimento do PIB UE-25 2,4 1,6 2,3 2,3 2,3 2,3 
Crescimento da procura 
externa 
8,5 6,6 7,0 7,0 7,0 7,0 
Crescimento das importações 
em volume, excluindo UE 
12,8 9,1 7,7 7,7 7,7 7,7 
Preço do petróleo, (Brent, 
USD/barril) 
37,9 50,1 50,3 49,0 47,0 46,0